Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé d'examiner les possibilités de séparer clairement la réglementation, l'exécution et le contrôle. Il s'inspirera ce faisant des principes et des réflexions qui ont présidé aux travaux de l'OCDE sur les "state owned enterprises". Il décrira en outre la manière dont les cantons appliquent ces principes, lorsque c'est le cas.

Il examinera en particulier :

1. si, s'agissant des personnes ayant des compétences exécutives ou législatives, une interdiction de siéger dans les organes de direction des entreprises dans lesquelles le domaine d'activité correspondant de l'État détient une forte participation (y compris un "cooling off") permettrait de renforcer l'indépendance et le contrôle au sens d'une bonne gouvernance ;

2. si l'interdiction faite à un organe de l'État de détenir une participation déterminante dans une entreprise, sachant que les conditions générales réglant l'activité de l'entreprise sont fixées par le même organe, permettrait de prévenir les conflits d'intérêt.

Begründung

Lorsque, dans un secteur donné, l'État est conjointement propriétaire d'une entreprise, celui qui nomme les organes de direction et assure la surveillance, les conflits d'intérêt sont pour ainsi dire programmés. Dans son rapport sur la gouvernance d'entreprise 2006, le Conseil fédéral a bien cerné le problème en proposant un désenchevêtrement de ces fonctions. Il a également souligné qu'en cas de conflit entre les intérêts de la Confédération et ceux de l'entreprise au sein de laquelle siègent des représentants de l'État, ce sont ceux de l'entreprise qui doivent être privilégiés. Un désenchevêtrement permet en effet de respecter plus fidèlement ce principe comme c'est le cas dans les entreprises comme Swisscom ou RUAG. Il devrait en être de même au niveau cantonal et communal. L'aéroport de Zurich ou certains hôpitaux cantonaux sont les contre-exemples de ce principe.

Afin de prévenir les conflits d'intérêt, il serait indiqué d'examiner aussi s'il serait possible de transférer la participation de la Confédération dans le capital de Swisscom aux cantons, sachant que c'est la Confédération qui fixe les conditions générales déterminantes. De même, on examinera s'il serait opportun de confier la gestion d'hôpitaux aux communes (ou à des associations de communes) pour éviter des conflits lors de l'établissement de la liste des hôpitaux ou dans le cadre de la surveillance des directions cantonales de la santé.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter le postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

Une tâche importante de tout gouvernement d'entreprise est d'identifier et de gérer les conflits d'intérêts potentiels. Le Conseil fédéral a évalué systématiquement cet aspect dans le cadre de ses rapports de 2006 et de 2009 sur le gouvernement d'entreprise et établi des règles visant à prévenir les conflits d'intérêts. Dans ce domaine, les "Lignes directrices de l'OCDE sur la gouvernance des entreprises publiques" (lignes directrices de l'OCDE) constituent une référence majeure. Les principes de la Confédération en matière de gouvernement d'entreprise sont notamment :

a. l'indépendance des régulateurs du marché : les entités assumant des tâches de surveillance et de régulation du marché sont soit des établissements de droit public (FINMA, Autorité fédérale de surveillance en matière de révision ASR, Swissmedic, IFSN), soit des commissions décisionnelles (COMCO, Postcom, Comcom); elles agissent conformément à la loi d'organisation et à la loi régissant les tâches et sont indépendantes du Conseil fédéral (rapport de 2006 sur le gouvernement d'entreprise, ch. 3.3.3, 5.2 et 6.1 ; ligne directrice de l'OCDE III A.);

b. la mise en place, au sein de l'administration fédérale, de services chargés de coordonner à l'intention du Conseil fédéral les affaires relevant de la politique de propriétaire. Sur le plan organisationnel, ces services sont séparés de ceux qui exercent des fonctions susceptibles de donner lieu à des conflits d'intérêts, telles que la commande de prestations dans les entreprises proches de la Confédération (rapport de 2006 sur le gouvernement d'entreprise, ch. 6.1 et 6.3 ; ligne directrice de l'OCDE II D.);

c. la renonciation de principe à l'envoi de représentants de la Confédération dans les organes de direction suprêmes des entreprises qui lui sont proches. Des exceptions sont envisageables si les intérêts de la Confédération ne peuvent pas être défendus adéquatement en l'absence de ces représentants ou si le profil d'exigences du conseil d'administration ou du conseil d'institut le requiert. Limitées et dûment justifiées (comply or explain), ces exceptions sont conformes aux lignes directrices de l'OCDE (rapport de 2006 sur le gouvernement d'entreprise, ch. 4.2.3 ; rapport de 2009 complétant le rapport sur le gouvernement d'entreprise, ch. 3 ; principes directeurs nos 6 et 9 ; lignes directrices de l'OCDE VII C./D./E.).

En ce qui concerne les deux points que l'auteur du postulat demande d'examiner, la réponse est la suivante :

1. En accord avec des experts du gouvernement d'entreprise et les lignes directrices de l'OCDE, le Conseil fédéral estime que le fait de siéger dans l'organe de direction suprême d'une entité contrôlée par l'État n'est guère compatible avec l'exercice d'un mandat exécutif ou législatif, car il faudrait s'attendre dans ce cas à des conflits d'intérêts durables. Au niveau fédéral, ce cumul de mandats est expressément interdit (art. 14 LParl et art. 60 LOGA). À cela s'ajoute le fait que les membres des organes de direction suprêmes doivent être nommés en vertu de leurs qualifications techniques et personnelles (principe directeur no 5 ; ligne directrice de l'OCDE VII C.).

2. L'interdiction faite à l'État de détenir une participation dans une entreprise permettrait certes d'éviter les conflits d'intérêts, mais le Conseil fédéral juge cette mesure disproportionnée. Étant donné que toute activité entrepreneuriale de l'État exige, entre autres conditions, l'existence d'un intérêt public - généralement la garantie des prestations de base (art. 5 al. 2 de la Constitution) -, une interdiction irait à l'encontre de l'intérêt public. Le Conseil fédéral juge ce dernier plus important que les conflits d'intérêts. Ceux-ci peuvent en effet être réglés à l'aide de moyens relativement simples, comme l'indiquent les rapports du Conseil fédéral et les lignes directrices de l'OCDE sur le gouvernement d'entreprise, et comme le montrent les expériences pratiques faites en Suisse et à l'étranger. On peut opposer le même argument à l'idée de transférer aux cantons la participation détenue par la Confédération dans Swisscom. De plus, la question se pose de savoir, premièrement, si les cantons auraient la capacité financière nécessaire et seraient en mesure de faire face aux risques et, deuxièmement, comment ils pourraient assurer efficacement le pilotage et le contrôle du groupe vu la structure très fragmentée de l'actionnariat.

En raison des dispositions concernant l'autonomie des cantons (art. 3 et 47 de la Constitution), seuls ces derniers sont compétents pour gérer leurs participations. Le Conseil fédéral n'est pas habilité à émettre des directives en la matière, pas plus qu'il ne dispose des informations nécessaires sur la pratique des différents cantons.

Le Conseil fédéral propose de rejeter le postulat.