Ausgangslage

Communiqué de presse de la commission des institutions politiques du Conseil des États du 17.05.2018

La question - controversée s'il en est - de la compétence de dénoncer ou modifier les traités internationaux est appelée à être tranchée au niveau de la loi. Le Conseil fédéral considère avoir lui seul cette compétence. La Commission des institutions politiques du Conseil des États propose, pour sa part, que la dénonciation et la modification de traités importants soient soumises au même régime que la conclusion de pareils traités et doivent être approuvées par le Parlement ou, en cas de référendum, par le peuple.

Par 11 voix contre 0 et 1 abstention, la Commission des institutions politiques du Conseil des États a approuvé à l'intention de son conseil un projet de loi qui règle clairement la répartition des compétences en matière de conclusion, de modification et de dénonciation de traités internationaux (16.456).

Jusqu'à présent, la question de savoir à qui revenait la compétence de dénoncer les traités internationaux importait peu en pratique étant donné qu'aucun traité important n'avait encore jamais été dénoncé. Toutefois, des initiatives populaires récentes ont soulevé la question de la dénonciation de traités importants. Indépendamment des questions pouvant se poser dans le cadre de la mise en oeuvre éventuelle de ces initiatives, il serait judicieux de se pencher sur le thème de la compétence en la matière, qui pourrait se révéler d'une grande importance, et de répondre clairement aux questions en suspens. Il est en effet essentiel, pour garantir la légitimité des décisions politiques, de définir les règles avant que le "match" n'ait commencé.

Alors que le Conseil fédéral a estimé, dans son avis relatif à l'interpellation Schneider-Schneiter 14.4249 "Protection des droits politiques", être seul compétent en matière de dénonciation des traités internationaux en vertu de la Constitution (Cst.), la commission ne peut se rallier à cette interprétation. C'est pourquoi il est nécessaire que la loi réponde à cette question controversée et que ce point soit ainsi réglé dans le droit positif.

La commission est convaincue que le droit constitutionnel en vigueur règle déjà clairement cette question : les compétences en matière de conclusion de traités internationaux doivent également s'appliquer à la dénonciation et à la modification de ces mêmes traités. Les compétences de l'Assemblée fédérale d'approuver la conclusion de traités importants et les droits référendaires y afférents doivent s'appliquer par analogie aux dénonciations et modifications importantes de traités. Il existe un parallélisme entre les compétences pour légiférer au niveau national et au niveau international.

C'est le contenu des dispositions d'un traité qui doit être déterminant pour savoir si la dénonciation ou la modification de ce traité doit être approuvée par l'Assemblée fédérale et si la décision d'approbation doit être soumise à référendum. Si une modification contient des dispositions importantes fixant des règles de droit, qui définissent par exemple les droits et les obligations de certaines personnes, elle nécessite la même légitimité démocratique que l'abrogation ou la modification d'une loi nationale. Cela vaut également pour la dénonciation de traités ayant des effets importants sur la situation juridique en Suisse ou la population du pays.

Le projet précise également que le Conseil fédéral doit dénoncer seul - autrement dit, sans l'approbation préalable de l'Assemblée fédérale - des traités internationaux lorsqu'une disposition constitutionnelle prescrit expressément leur dénonciation. Ce principe s'applique uniquement aux dispositions constitutionnelles directement applicables qui ne laissent aucune marge de manoeuvre quant à la détermination de la nécessité d'une dénonciation. Ce cas de figure surviendrait par exemple en cas d'acceptation de l'initiative dite "de limitation", qui exige du Conseil fédéral qu'il dénonce l'accord sur la libre circulation des personnes avec l'UE. Par contre, dans le cas de l'initiative "pour l'autodétermination", qui exige que les traités internationaux concernés soient dénoncés "au besoin" lorsqu'il y a conflit entre les obligations de droit international et les dispositions constitutionnelles, ce n'est pas au Conseil fédéral de déterminer si une dénonciation est nécessaire, mais à l'Assemblée fédérale et, en cas de référendum, au peuple. Une minorité de la commissionsouhaite renoncer à cette disposition. D'une part, elle considère qu'il va de soi qu'une disposition constitutionnelle directement applicable a la priorité et qu'une clarification à ce sujet est dès lors inutile ; d'autre part, elle estime que la disposition risquerait d'être interprétée - à tort - comme un mandat impératif au Conseil fédéral de dénoncer lui-même des dispositions même quand il existe une marge de manoeuvre qui doit être évaluée par le Parlement et, le cas échéant, par le peuple.

Le rapport et le projet d'acte de la commission ainsi que le rapport contenant les résultats de la consultation sont disponibles à l'adresse suivante :

https ://www.parlament.ch/fr/organe/commissions/commissions-thematiques/commissions-cip/rapports-consultations-cip/vernehmlassung-spk-16-456

Communiqué de presse du Conseil fédéral du 16.08.2018

L'initiative parlementaire 16.456 de la Commission des institutions politiques du Conseil des États demande que la compétence de dénoncer les traités internationaux ne soit plus réservée par principe au Conseil fédéral, mais dépende de la portée de la dénonciation. Lorsque celle-ci a d'importantes répercussions sur la situation juridique de la Suisse ou les droits et obligations de ses citoyens, elle doit être approuvée par le Parlement et l'arrêté d'approbation doit être soumis au référendum. Dans l'avis qu'il a adopté aujourd'hui, le Conseil fédéral se félicite de la réglementation proposée. Il estime toutefois que la mise en oeuvre de l'initiative parlementaire 16.456 nécessite une base constitutionnelle.

Wortlaut

La Commission des institutions politiques du Conseil des États décide d'élaborer une réglementation de la répartition des compétences applicable en cas de dénonciation des traités internationaux. Ladite réglementation respectera le principe du parallélisme : si l'Assemblée fédérale ou le peuple a la compétence d'approuver la conclusion d'un traité international, elle ou il doit aussi avoir la compétence d'en approuver la dénonciation. En outre, il y a lieu d'examiner si la compétence de modifier un traité international doit être définie de manière analogue à la compétence de conclure le traité en question.

Begründung

Le 25 février 2015, en réponse à une interpellation Schneider-Schneiter (14.4249, Protection des droits politiques), le Conseil fédéral indiquait avoir "la compétence de dénoncer les traités internationaux en vertu de l'art. 184, al. 1, de la Constitution". Certes, la dénonciation d'un traité important pourrait être considérée comme faisant partie des "orientations principales" mentionnées à l'art. 152, al. 3, de la loi sur le Parlement ; à ce titre, elle nécessiterait la consultation des Commissions de politique extérieure. Toutefois, étant donné qu'une simple consultation ne revêt aucun caractère contraignant mais a uniquement valeur de recommandation, le Conseil fédéral se considère comme seul compétent en ce qui concerne la dénonciation des traités.

Si la Commission des institutions politiques (CIP) du Conseil des États reconnaît que, aux termes de l'art. 184, al. 2, Cst., le Conseil fédéral est bien habilité à ratifier et donc à dénoncer les traités internationaux, elle souligne que le gouvernement ne détient pas cette compétence à lui seul, sauf pour les exceptions prévues dans la loi, mais qu'il doit obtenir l'approbation de l'Assemblée fédérale avant toute ratification (art. 166 Cst.); sous certaines conditions, l'arrêté portant approbation du traité est soumis au référendum obligatoire ou facultatif (art. 140 et 141 Cst.). Si la conclusion d'un traité ne relève pas de la seule compétence du Conseil fédéral, il ne peut en être autrement de sa dénonciation, qui doit donc être soumise par analogie à une approbation préalable. Ce parallélisme des compétences de décision et d'annulation d'une décision provient du parallélisme des compétences entre droit national et droit international, un principe ancré plus avant dans la Constitution par le peuple et les cantons lors de la votation du 9 février 2003. En droit national, la compétence de l'Assemblée fédérale d'édicter des lois implique clairement celle de les abroger, sans que cette seconde compétence ne soit mentionnée explicitement dans la Constitution (art. 163 Cst.). Ce principe de l'acte contraire doit aussi s'appliquer à la conclusion, à la modification et à la dénonciation des traités internationaux, qui ne peuvent plus être considérés avant tout comme des instruments de la politique extérieure du gouvernement. Aujourd'hui, une partie considérable de l'ordre juridique se compose de traités internationaux qui fondent des droits et des obligations individuels. Sous l'angle démocratique, il est donc crucial que la conclusion, la modification et l'abrogation de traités internationaux soient soumises à des règles analogues à celles qui s'appliquent à l'édiction, à la modification ou à l'abrogation des lois. Les traités internationaux comme la Convention européenne des droits de l'homme ou l'accord sur la libre circulation avec l'UE ne sauraient être dénoncés par le seul Conseil fédéral.

Le Conseil fédéral ne peut pas non plus fonder sa compétence de dénoncer un traité international sur le simple fait d'être chargé des affaires étrangères (art. 184 al. 1 Cst.). Les compétences de conclure des traités, et donc aussi de les dénoncer, sont réglées par les articles 166 alinéa 2 et 184 alinéa 2 Cst.: aux termes de ces dispositions, l'Assemblée fédérale approuve les traités internationaux, à l'exception de ceux dont la conclusion relève de la seule compétence du Conseil fédéral en vertu d'une loi ou d'un traité international. Lors de l'examen de la Constitution fédérale du 18 avril 1999, les Chambres fédérales ont rejeté la proposition du Conseil fédéral qui visait à inscrire dans le texte une compétence découlant directement de la Constitution pour la conclusion de traités. Depuis, le Conseil fédéral ne peut plus revendiquer un quelconque "droit constitutionnel coutumier" en la matière.

En pratique, la compétence de conclure des traités internationaux, contrairement à celle d'édicter la législation nationale, se fonde non pas sur la forme mais sur le fond, si bien qu'un traité dont la conclusion a requis l'approbation de l'Assemblée fédérale peut être modifié par le seul Conseil fédéral si la modification en question est de portée limitée. La CIP examinera, dans le cadre de l'élaboration du projet, si la disposition de loi doit codifier cette pratique ou introduire au contraire un parallélisme fondé sur la forme.

Verhandlungen

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil des États, 11.09.2018

Le Conseil fédéral ne doit pas pouvoir dénoncer seul un traité international important. Le Parlement, voire le peuple, devrait avoir son mot à dire. Le Conseil des États a adopté un projet en ce sens. Le National doit encore se prononcer.

Une votation sur cette réforme n'interviendra qu'en cas de référendum. Contrairement au Conseil fédéral, les sénateurs, par 34 voix contre 4, n'ont pas jugé nécessaire, pour davantage de clarté, de revoir au préalable la constitution.

Cette dernière ne précise d'ailleurs pas que le Parlement est compétent pour modifier et abroger les lois, a relevé Andrea Caroni (PLR/AR) au nom de la commission.

Question d'actualité

Jusqu'à présent, la question de savoir à qui revenait la compétence de dénoncer les traités internationaux importait peu vu qu'aucun accord important n'a encore été dénoncé. Plusieurs initiatives populaires, dont celles de l'UDC sur l'immigration ou celle d'Ecopop contre la surpopulation, ont toutefois récemment relancé le problème.

Même si, dans ces deux cas, la question d'une dénonciation ne s'est finalement pas posée, la Chambre des cantons juge essentiel de définir les règles avant que le "match" n'ait commencé.

Le problème reviendra par exemple avec l'initiative contre les juges étrangers ou celle dite "de limitation", qui exige du Conseil fédéral qu'il dénonce l'accord sur la libre circulation des personnes avec l'UE.

Parallélisme

La loi doit être modifiée pour tirer les choses au clair. D'autant plus que le Conseil fédéral s'était déclaré compétent pour une dénonciation, avant de se raviser récemment.

Si la compétence d'approuver la conclusion d'un traité revient au peuple et aux cantons (référendum obligatoire), uniquement au peuple (référendum facultatif) ou au Parlement, la même compétence doit s'appliquer à la dénonciation ou à la modification de ce même traité.

Les cantons appliquent déjà cette règle avec les conventions. Le contenu du traité sera déterminant pour savoir si la dénonciation ou la modification doit être approuvée par le Parlement, voire être soumise à référendum.

Si une modification contient des dispositions importantes fixant des règles de droit, elle nécessite la même légitimité démocratique que l'abrogation ou la modification d'une loi. Cela vaut également pour la dénonciation de traités ayant des effets importants sur la situation juridique en Suisse ou la population du pays.

Cas spécial

En consultation, l'UDC s'était prononcée contre le projet. Ce dernier reprend toutefois une proposition du parti. Le Conseil fédéral devra dénoncer seul des traités internationaux lorsqu'une disposition constitutionnelle prescrit expressément leur dénonciation.

Ce principe s'appliquera uniquement s'il n'y a aucune marge de manoeuvre, comme avec l'initiative "de limitation". Par contre, dans le cas de l'initiative "pour l'autodétermination", qui exige que les traités internationaux concernés soient dénoncés "au besoin" lorsqu'il y a conflit entre les obligations de droit international et les dispositions constitutionnelles, le gouvernement ne pourra pas trancher seul.

Cette proposition, adoptée par 21 voix contre 17, a été combattue par le gouvernement et certains sénateurs notamment à gauche. La conseillère fédérale Simonetta Sommuraga a craint que cette disposition tautologique ne contribue pas à la clarté souhaitée, en créant une hiérarchie dans la manière d'appliquer les différentes initiatives populaires.

Précisions

Le projet laisse la compétence au gouvernement de conclure, modifier ou dénoncer des traités si cette compétence lui a été donnée de manière générale par le Parlement ou si la portée est mineure.

S'il fallait dénoncer un accord sans attendre, la même procédure s'appliquerait que celle prévue actuellement pour l'application provisoire d'un traité. Le gouvernement doit consulter les commissions compétentes des deux conseils. Si les deux s'y opposent, la dénonciation urgente doit être abandonnée.

Le Conseil fédéral a exigé qu'on lui laisse le dernier mot ("il renonce" à la mesure) vu que sa responsabilité est engagée. Les sénateurs l'ont suivi par 26 voix contre 14.

Enfin, le projet vise à assurer que le Conseil fédéral informe des traités qu'il a dénoncés mais qui relèvent d'un département ou d'un office. Seule la Délégation des commissions de gestion est informée des traités confidentiels ou secrets.

Lorsqu'il a donné son avis sur la réforme, le gouvernement a parallèlement mis en consultation un projet visant à ce que les traités internationaux à caractère constitutionnel soient soumis au référendum obligatoire.

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil national, 13.06.2019

Traités internationaux - Peuple et Parlement auront leur mot à dire sur les dénonciations

Le Conseil fédéral ne doit pas pouvoir dénoncer seul un traité international important. Le Parlement, voire le peuple, doit avoir son mot à dire. Les Chambres fédérales ont décidé d'inscrire ce concept dans la loi.

Une votation sur cette réforme n'interviendra qu'en cas de référendum. Comme le Conseil des États et contrairement au Conseil fédéral, le National n'a pas jugé nécessaire de revoir au préalable la constitution. Il a accepté le texte par 179 voix sans opposition.

Les traités ne sont pas appelés à durer éternellement, a souligné la ministre de la justice Karin Keller-Sutter. Ils peuvent être dénoncés, mais cela ne doit pas se faire sous le coup de "l'émotion instantanée".

Définir les règles avant le "match"

Jusqu'à présent, la question de savoir à qui revenait la compétence de dénoncer les traités internationaux importait peu vu qu'aucun accord important n'a encore été dénoncé, a rappelé Marco Romano (PDC/TI) au nom de la commission. Plusieurs initiatives populaires, dont celles de l'UDC sur l'immigration ou celle d'Ecopop contre la surpopulation, ont toutefois relancé le problème.

Même si, dans ces deux cas, la question d'une dénonciation ne s'est finalement pas posée, les parlementaires jugent essentiel de définir les règles avant que le "match" n'ait commencé, a précisé Barbara Steinemann (UDC/ZH) également au nom de la commission. Le problème pourrait se poser par exemple avec l'initiative "de limitation", qui exige du Conseil fédéral qu'il dénonce l'accord sur la libre circulation des personnes avec l'UE.

Contenu déterminant

La loi va ainsi être modifiée pour tirer les choses au clair. La compétence d'approuver la conclusion d'un traité revient au peuple et aux cantons (référendum obligatoire), uniquement au peuple (référendum facultatif) ou au Parlement. La même compétence s'appliquera désormais à la dénonciation ou à la modification de ce même traité, a souligné Mme Steinemann.

Le contenu du traité est déterminant pour savoir si la dénonciation ou la modification doit être approuvée par le Parlement, voire être soumise à référendum.

Si une modification contient des dispositions importantes fixant des règles de droit, elle nécessite la même légitimité démocratique que l'abrogation ou la modification d'une loi. Cela vaut également pour la dénonciation de traités ayant des effets importants sur la situation juridique en Suisse ou la population du pays.

Conseil fédéral seul

Le Conseil fédéral pourra dénoncer seul des traités internationaux lorsqu'une disposition constitutionnelle prescrit expressément leur dénonciation. Ce principe s'appliquera uniquement s'il n'y a aucune marge de manoeuvre.

Le gouvernement peut toujours conclure, modifier ou dénoncer des traités si cette compétence lui a été donnée de manière générale par le Parlement ou si la portée est mineure.

S'il faut dénoncer un accord sans attendre, la même procédure que celle prévue actuellement pour l'application provisoire d'un traité s'applique. Le gouvernement doit consulter les commissions compétentes des deux conseils. Si les deux s'y opposent, la dénonciation urgente doit être abandonnée.