Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de présenter un projet de modification des lois pertinentes afin que l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA) se recentre sur sa mission première, l'activité de surveillance (contrôle), et n'édicte aucune règle réservée au législateur ("soft law").

La loi définira précisément la nature des règles matérielles que la FINMA peut fixer par circulaire. Dans l'intervalle, c'est-à-dire tant que la modification de loi ne sera pas entrée en vigueur, la FINMA sera priée de ne prendre aucune circulaire qui modifierait le caractère du système de surveillance des marchés financiers.

Begründung

La surveillance des établissements financiers et des entreprises d'assurance incombe à la FINMA. Selon une tradition établie de longue date, cette surveillance, en Suisse, est déléguée par la loi aux sociétés d'audit mandatées par les établissements financiers (système de surveillance dit dual). Le système de surveillance en place assure le bon fonctionnement des marchés financiers et la protection des clients, et il a fait ses preuves.

Ce système, qui a été plusieurs fois remis en question au niveau politique avant et après la crise financière, a été déjà adapté lorsque cela s'imposait. Mais il a été réaffirmé très souvent qu'un système de surveillance dual s'appuyant sur des sociétés d'audit était la bonne option pour un pays qui constitue, malgré sa taille, une place financière majeure au niveau mondial. Le Luxembourg connaît d'ailleurs un système analogue.

La FINMA envisage pourtant de revoir radicalement ce système de surveillance et vient de lancer à cet effet une audition sur un projet de circulaire FINMA.

Ce projet prévoit que les activités de surveillance seront exercées plus souvent par la FINMA elle-même ou, dans le cas d'audits, au cas par cas, par les chargés d'audit qu'elle aura mandatés. Les établissements financiers perdront donc l'autonomie dont ils disposent aujourd'hui en matière d'attribution de mandats. Le système de contrôle mis en place par le droit de la surveillance risque de facto de s'"étatiser", et les relations efficaces que les sociétés d'audit et les établissements soumis à surveillance ont établies pourraient s'affaiblir et se limiter au strict minimum. Les petits prestataires, souvent mandatés par des établissements de plus petite taille, auront des difficultés à remplir les conditions d'agrément, ce qui aura pour effet de figer le marché de l'audit.

Le régime de surveillance actuel, dans lequel des sociétés d'audit de droit privé en concurrence les unes avec les autres garantissent la qualité et l'efficacité de la surveillance, est un système éprouvé. Il est pourtant totalement remis en cause par le projet de circulaire de la FINMA.

Ce projet contrevient à l'évidence à l'ordre légal, qui réserve la définition des grandes lignes du régime de surveillance au législateur. La FINMA crée une "soft law" qui va bien au-delà du pouvoir de réglementation que lui confère la loi. Il faut donc modifier la législation afin de garantir que la FINMA n'édictera pas de règles réservées au législateur. La loi définira précisément la nature des règles matérielles que cette autorité pourra fixer par circulaire. Dans l'intervalle, c'est-à-dire tant que la modification de loi ne sera pas entrée en vigueur, la FINMA sera priée de ne prendre aucune circulaire qui modifierait le caractère du système de surveillance des marchés financiers.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

En matière de marchés financiers, le Conseil fédéral est partisan d'une meilleure délimitation entre les responsabilités qui incombent au Parlement et au gouvernement, soit le pilotage politique, la définition de la stratégie et l'activité réglementaire, et celles qui appartiennent à l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA), à savoir la surveillance opérationnelle et l'adoption de dispositions de nature technique. Il va entreprendre les améliorations nécessaires. Il a réaffirmé cette position dans son avis du 30 août 2017 concernant la motion Landolt 17.3317 "Marchés financiers. Répartir clairement les responsabilités entre pilotage politique et surveillance", de même que dans son avis du 14 février 2018 concernant la motion CER-N 17.3976 "Séparation des pouvoirs dans le cadre de la réglementation des marchés financiers".

En ce qui concerne les activités d'audit, le Conseil fédéral estime lui aussi que les grandes lignes du régime de surveillance doivent être définies par le législateur. Les principes relatifs aux activités d'audit sont fixés dans la loi sur la surveillance des marchés financiers (LFINMA, art. 24 ss) ainsi que dans l'ordonnance du Conseil fédéral sur les audits des marchés financiers (OA-FINMA) qui s'y rapporte. Cependant, la loi et l'ordonnance prévoient également que la FINMA est habilitée à édicter des dispositions d'exécution sur des questions techniques, par exemple les domaines d'audit, la périodicité des contrôles et leur étendue. L'actuelle révision de la circulaire de la FINMA porte sur ces trois aspects de la mise en oeuvre pratique et a pour but de mieux axer l'activité des sociétés d'audit - qui constituent le "bras armé" de la FINMA - sur les risques ainsi que d'augmenter l'efficience du système dual de surveillance des banques. Elle ne comporte ni refonte radicale des activités d'audit actuelles ni modification du caractère du système de surveillance. La révision de la circulaire vise à ce que les coûts assumés par les assujettis soient réduits et à ce que les audits soient rationalisés et mieux axés sur les risques. L'option plus radicale (notamment préconisée par le FMI) d'une nomination directe des sociétés d'audit par la FINMA nécessiterait une modification de la loi et n'est pas envisagée. Dans son rapport explicatif, la FINMA se prononce elle aussi expressément en faveur du maintien du régime suisse de surveillance, qui a pour l'essentiel fait ses preuves. Vu les dispositions de l'article 7 LFINMA et de l'ordre juridique pyramidal voulu par la Constitution, on peut comme toujours se demander s'il est approprié de fixer la réglementation au moyen d'une circulaire de la FINMA ou si les dispositions d'exécution correspondantes ne devraient pas plutôt être fixées à un échelon plus élevé. Le Conseil fédéral partage le point de vue de l'auteur de la motion selon lequel les règles réservées au législateur ne doivent pas pouvoir être édictées à un échelon inférieur.

Le Conseil fédéral est prêt à procéder à un examen général de la question de l'adéquation du niveau réglementaire auquel sont concrétisées les activités d'audit ainsi que de la question plus fondamentale des compétences réglementaires de la FINMA. Pour des raisons de cohérence, le Conseil fédéral prévoit que cet examen soit effectué dans le cadre du contrôle et de la clarification globaux des compétences en matière de réglementation et de surveillance mentionnés précédemment ainsi que dans le cadre de deux interventions parlementaires déjà transmises, à savoir les postulats Germann 17.3620 et Vogler 17.3566, qui s'intitulent tous deux "Faire la lumière sur les conséquences financières des circulaires publiées par la FINMA".

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.