Wortlaut

La loi sur le Parlement est complétée comme suit :

Art. 22

...

Al. 5

Tout acte soumis ou sujet au référendum doit respecter le principe de l'unité de la matière. Tel est le cas lorsqu'il existe un rapport intrinsèque entre les différentes parties de l'acte.

Begründung

Le principe de l'unité de la matière interdit de mêler, dans un même objet soumis au peuple, plusieurs propositions de nature ou de but différents, qui forceraient le citoyen à une approbation ou à une opposition globale, alors qu'il pourrait n'être d'accord qu'avec une partie des propositions qui lui sont soumises. Négliger ce principe reviendrait à empêcher le citoyen d'exprimer librement sa volonté, puisqu'il risquerait de devoir choisir entre un oui à l'ensemble du projet alors même qu'il en désapprouve certains points, et le contraire. Le principe d'unité de la matière vise donc à protéger les citoyens, qui doivent pouvoir former librement leur opinion et exprimer leur volonté de manière fidèle et sûre.

À l'échelon fédéral, l'unité de la matière n'est exigée que pour les modifications constitutionnelles : elle est l'un des principes que doivent respecter une initiative populaire sous peine de nullité (art. 139 al. 3 Cst.) et plus généralement toute révision partielle de la Constitution, obligatoirement soumise à référendum (art. 194 al. 2 Cst.). S'agissant de l'initiative populaire, ce principe a été précisé à l'art. 75, al. 2, de la loi sur les droits politiques, qui dispose que "l'unité de la matière est respectée lorsqu'il existe un rapport intrinsèque entre les différentes parties d'une initiative".

Faut-il prévoir que ce principe de l'unité de la matière doive s'appliquer également aux lois fédérales, ou que l'Assemblée fédérale doive y veiller lorsqu'elle adopte celles-ci ?

La doctrine est quasi unanime à défendre l'idée que doivent se conformer au principe de l'unité de la matière aussi bien les initiatives populaires que les textes proposés par les autorités (Andreas Auer, "Staatsrecht der schweizerischen Kantone", Berne 2016, ch. marg. 1149 ; Gerold Steinmann, Art. 34, in : Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (Hrsg.), "Die schweizerische Bundesverfassung : St. Galler Kommentar", 3. A., Zurich 2014, ch. marg. 23 ; Crispin Hugenschmidt, "Einheit der Materie - überholtes Kriterium zum Schutze des Stimmrechts ?", thèse, Bâle 2001, pp. 93 ss ; Bénédicte Tornay Schaller, "La démocratie directe saisie par le juge", thèse, Genève 2008, p. 210 ; Christoph Albrecht, "Gegenvorschläge zu Volksinitiativen - Zulässigkeit, Inhalt, Verfahren", thèse, Saint-Gall 2003, pp. 175 s.; Andrea Töndury, "Toleranz als Grundlage politischer Chancengleichheit", habilitation, Zurich/Saint-Gall 2017, p. 625). Après tout, fait-on ainsi valoir, savoir qui est l'auteur d'un texte destiné à être soumis à référendum n'a guère d'importance : aux termes de l'article 34 Cst., la garantie des droits politiques protège la libre formation de l'opinion des citoyens et l'expression fidèle et sûre de leur volonté s'agissant de tous les textes qui leur sont soumis.

Il n'est pas certain que cet avis soit partagé par l'Assemblée fédérale elle-même. En tout cas, on peut entendre certaines voix affirmer que le principe de l'unité de la matière n'est pas applicable aux lois. La Commission de l'économie et des redevances du Conseil des États (CER-E) a ainsi demandé récemment à l'Office fédéral de la justice (OFJ) un avis sur la question (voir avis de l'OFJ en date du 31 mai 2018 à l'att. de la CER-E concernant la loi fédérale relative à la réforme fiscale et au financement de l'AVS).

Les projets qui portent sur plusieurs sujets très différents semblent du reste se multiplier ces derniers temps. Outre ladite loi fédérale relative à la réforme fiscale et au financement de l'AVS, actuellement en cours d'examen (18.031), on peut ainsi citer la révision du droit de la société anonyme (16.077), qui entend à la fois non seulement mettre en oeuvre l'initiative populaire contre les rémunérations abusives et introduire des seuils de représentation par sexe, mais aussi jouer le rôle de contre-projet à l'initiative populaire "Entreprises responsables". En outre, à en croire le professeur Andreas Auer, le projet "Prévoyance vieillesse 2020" (rejeté) contrevenait déjà au principe de l'unité de la matière ("Die Reform der Altersvorsorge 2020 und der Grundsatz der Einheit der Materie", https ://napoleonsnightmare.ch/2017/09/15/)

Afin de clarifier la situation et de mettre en pratique une approche cohérente s'agissant du principe de l'unité de la matière, il faut aujourd'hui inscrire celui-ci dans la loi sur le Parlement.