Zusammenfassung

Message du 22 mai 2019 concernant la loi fédérale sur les mesures policières de lutte contre le terrorisme

Ausgangslage

La police doit obtenir davantage de moyens pour gérer les personnes présentant un danger de nature terroriste. La loi fédérale sur les mesures policières de lutte contre le terrorisme (MPT) complète, par des mesures de police préventive, les instruments dont dispose la Suisse pour lutter contre le terrorisme. Sont notamment prévues l'obligation de se présenter, l'interdiction de périmètre ou - en dernier recours - l'assignation à résidence. La Confédération doit pouvoir ordonner ces mesures au cas par cas sur demande des cantons. Le Parlement a adopté cette loi le 25 septembre 2020. Le référendum ayant formellement abouti, le peuple votera sur cet objet le 13 juin 2021.

La menace terroriste reste élevée en Europe et donc en Suisse également. Ces dernières années, la Suisse a renforcé son arsenal d'instruments pour lutter contre le terrorisme. Le Plan d'action national de lutte contre la radicalisation et l'extrémisme violent, contenant des mesures de prévention et d'intégration, a été adopté fin novembre 2017. En septembre 2018, le Conseil fédéral a transmis au Parlement un message qui doit permettre de renforcer l'arsenal de droit pénal en matière de terrorisme (18.071). Les nouvelles mesures prévues dans la loi MPT viennent compléter ces instruments et visent à renforcer les mesures policières existantes en dehors d'une procédure pénale.

Ces mesures pourront être utilisées si un individu représente une menace mais que les indices ne suffisent toutefois pas pour ouvrir une procédure pénale. Elles pourront aussi être ordonnées de manière préventive, après l'exécution de la peine et, dans certaines circonstances, pendant une procédure pénale.

Sont par exemple prévues l'obligation de se présenter à un poste de police ou à une autre autorité à des horaires déterminés, l'interdiction de quitter le territoire couplée à la confiscation du passeport, l'interdiction de contact ainsi que l'interdiction géographique (la personne concernée ne peut entrer dans un périmètre déterminé ni quitter un périmètre déterminé). L'assignation à résidence est également possible ; elle doit être considérée comme dernier recours et nécessite l'autorisation d'un juge en plus de celle de Fedpol.

L'instauration d'un placement sécurisé, que la Conférence des directrices et directeurs des départements cantonaux de justice et police (CCDJP) avait proposée pour les terroristes potentiels lors de la consultation, a été examinée en détail. Une telle mesure ne pourra toutefois pas être mise en oeuvre : il ressort en effet d'une expertise commandée par les cantons que, contrairement à l'assignation à une propriété, le placement sécurisé ne serait pas conforme à la Convention européenne des droits de l'homme.

Les mesures prévues dans la nouvelle loi, notamment l'assignation à résidence, ainsi que les instruments déjà disponibles permettront d'atteindre les objectifs visés. Le droit en vigueur propose déjà diverses possibilités d'ordonner une détention ou d'autres restrictions de liberté à l'encontre de personnes qui, même après avoir purgé leur peine, continuent de représenter une menace sérieuse, comme la garde à vue selon le droit policier cantonal, le placement à des fins d'assistance selon les art. 426 ss du code civil ou l'internement selon l'art. 64 du code pénal. Il a donc été renoncé à l'instauration d'un placement sécurisé, d'entente avec la CCDJP.

Une détention en vue du renvoi ou de l'expulsion doit pouvoir être ordonnée dans tous les cas où un terroriste potentiel doit être expulsé, ce que le droit en vigueur ne garantit pas. Aussi un nouveau motif de détention est-il créé pour les situations où une personne représente une menace pour la sécurité intérieure ou extérieure de la Suisse.

Par ailleurs, un étranger sous le coup d'une expulsion entrée en force qui ne peut être renvoyé dans son pays d'origine ne doit désormais plus pouvoir être admis provisoirement. Sans admission provisoire, il perd alors la possibilité d'exercer une activité lucrative ou de faire venir sa famille. Il ne pourra plus bénéficier que d'une aide d'urgence en lieu et place de l'aide sociale. Cette nouvelle réglementation garantit que les terroristes potentiels frappés d'une expulsion en vertu du droit des étrangers ne seront pas mieux lotis que les personnes frappées d'une expulsion obligatoire pénale. Elle a été ajoutée au projet après la consultation.

Afin de déceler à temps les réseaux d'organisations criminelles - dont celles de nature terroriste -, Fedpol doit pouvoir mener des recherches discrètes sur Internet et dans les médias électroniques. Les possibilités de collecter des renseignements en seront ainsi améliorées. L'élargissement des droits d'accès aux systèmes d'information fédéraux permettra quant à lui d'optimiser l'échange d'informations entre les autorités.

Sources : Message du Conseil fédéral du 22.05.2019 / Communiqué du Conseil fédéral du 22.05.2019

Verhandlungen

En sa qualité de conseil prioritaire, le Conseil des États s'est penché sur cet objet lors de la session d'hiver 2019. Il est entré en matière sans opposition sur le projet de la loi MPT. Par 34 voix contre 10, il a accepté la proposition de Roberto Zanetti (S, SG) de renvoyer le projet à la commission avec mandat de le réexaminer en tenant compte d'un corapport de la Commission des affaires juridiques (CAJ-E).

Lors de la discussion par article qui s'est déroulée pendant la session de printemps 2020, le Conseil des États a suivi le Conseil fédéral concernant la limitation du prolongement des assignations à résidence à deux fois trois mois maximum, contre l'avis de la majorité de la commission qui ne souhaitait pas de limitation. Il a en outre refusé de suivre la proposition de la majorité de la commission qui voulait limiter les dérogations aux assignations à résidences aux seules raisons de santé. Il a décidé que Fedpol devrait pouvoir accorder des dérogations pour de justes motifs à savoir pour raisons de santé, mais aussi professionnelles, religieuses et familiales. Il a aussi été question de l'âge à partir duquel ces mesures s'appliqueraient une minorité de la commission préconisait de le fixer à 18 ans. Les sénateurs ont suivi sur ce point le Conseil fédéral et leur commission et fixé l'âge à 12 ans et 15 ans pour l'assignation à résidence.

Au vote sur l'ensemble, les conseillers aux États ont adopté le projet de loi par 35 voix contre 5 et 2 abstentions.

Lors de la session d'été 2020, le Conseil national, en tant que deuxième conseil, est entré en matière sur le projet de loi par 107 voix contre 84 et 1 abstention. Il a en outre rejeté deux propositions de minorité visant à renvoyer le projet au Conseil fédéral. Ce sont les groupes socialiste, des Verts et vert'libéral qui se sont opposés à l'entrée en matière.

Lors de la discussion par article, les questions de liberté et des droits de l'homme ont été au centre des débats du Conseil national pour savoir jusqu'où il était possible d'aller pour prévenir le terrorisme. Un des points centraux de ce projet était la proposition de la Commission de sécurité du Conseil national (CPS-N) d'introduire une mesure de placement sécurisé pour les personnes potentiellement dangereuses. Cette proposition a été soutenue par le groupe UDC et le groupe du centre PDC-PEV-PBD. Selon Mauro Tuena (V, ZH), rapporteur de la commission, cet article sauve des vies et assurer la sécurité est une tâche fondamentale de l'État. Jean-Luc Addor (V, VS) a ajouté que la détention préventive était justifiée notamment par les attaques terroristes qui avaient eu lieu à l'étranger dont les auteurs étaient déjà connus de services de police. Les groupes socialistes, des Verts, vert'libéral et une grande partie du groupe libéral-radical se sont opposés à cette proposition. Beat Flach (GL, AG), représentant de la minorité de la commission, a relevé que la détention préventive était contraire à la convention européenne des droits de l'homme (CEDH), ce qu'a confirmé la conseillère fédérale Karin Keller-Sutter. Au final, les députés ont suivi l'avis du Conseil fédéral et de la minorité de la commission en refusant d'introduire une mesure de placement sécurisé par 113 voix contre 78 et 2 abstentions.

L'âge à partir duquel les mesures policières pourront s'appliquer a également été largement débattu. Les groupes socialiste, des Verts et vert'libéral ont tenté de relever l'âge minimal à 14 ans et à 18 ans pour l'assignation à résidence. Ainsi pour Léonore Porchet (G, VD) assigner des mineurs à résidence " est une erreur morale et serait contre-productif. L'intérêt des enfants s'exprime avec le droit à l'éducation et à la réinsertion plutôt qu'avec la répression ". Jacqueline de Quattro (RL, VD) a relevé au nom de la commission que ces mesures seraient utilisés à titre subsidiaire et de façon proportionnée et que la convention des droits de l'enfant n'interdisait pas les mesures policières préventives. La conseillère fédéral Keller-Sutter a souligné que les mineurs aussi pouvaient se radicaliser. Finalement, le Conseil national a décidé de suivre la version du Conseil fédéral et du Conseil des États, à savoir que ces mesures s'appliqueront à partir de 12 ans, respectivement 15 ans pour l'assignation à résidence.

Le Conseil national a également débattu de plusieurs propositions de minorité visant soit à préciser la notion de personne potentiellement dangereuse, soit à limiter la durée et le prolongement des mesures policières, soit à renforcer les conditions ou à étendre les dérogations des mesures prévues. Les députés les ont toutes rejetées et en sont resté à la version du Conseil fédéral et du Conseil des États.

Au vote sur l'ensemble, les conseillers nationaux ont accepté le projet de loi par 111 voix contre 85 et aucune abstention. Les groupes parlementaires du centre PDC-PEV-PBD, des libéral-radical, et UDC ont soutenu le projet, tandis que les groupes parlementaires socialiste, des Verts et vert'libéral s'y sont opposés.

Lors de la session d'automne 2020, le Conseil des États s'est rallié sans opposition au projet adopté par le Conseil national. Les divergences qui restaient étaient de nature purement linguistique.

Au vote final, le Conseil national a adopté le projet par 112 voix contre 84 et aucune abstention, le Conseil des États a lui aussi adopté le projet par 33 voix contre 11 et aucune abstention. Les groupe socialiste, des Verts et vert'libéral dans leur ensemble ont voté contre la loi au Conseil national.

Un comité référendaire " Nein zur Präventivstrafe " réunissant les jeunes verts, les jeunes socialistes, les jeunes verts-libéraux et le parti pirate ainsi qu'un deuxième comité " Amis de la Constitution " ont lancé un référendum. Le 14 janvier 2021, les deux comités ont déposé ensemble 141 264 signatures contre la MPT à la Chancellerie fédérale, dont 3033 étaient munies d'une attestation de la qualité d'électeur. Le 3 mars 2021, la Chancellerie fédérale a déclaré, après avoir demandé aux services compétents des attestations de la qualité d'électeur pour une partie des signatures restantes, que le référendum avait formellement abouti avec 76 926 signatures valables.

Sources: Keystone-ATS / Articles de presse / Bulletin officiel / Communiqué de la Chancellerie fédérale du 03.03.2021

Le projet a été accepté par le peuple le 13 juin 2021 par 56,6 % des voix.