Modification de l'article 18 alinéa 2 de l'ordonnance sur l'approvisionnement en électricité. La sécurité du droit est-elle une notion relative? Les adaptations continuelles sont-elles justifiées et justifiables?

19.1034 · Question · 2019-06-14

Département de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication

Liquidé

Wortlaut

Dans sa note d'information du 30 mai 2019 (Newsletter 5/2019) l'Elcom a porté à la connaissance des distributeurs suisses la modification de l'art. 18, al. 2, de l'ordonnance sur l'approvisionnement en électricité (OApEl ; RS 734.71), entrée en vigueur le 1er juin 2019. Cette modification remplace le critère de la puissance de raccordement inférieure ou égale à 30 kilovoltampères, fixé pour définir le groupe tarifaire unique (par ailleurs imposé depuis le 1er janvier 2019) par celui de la consommation annuelle inférieure ou égale à 50 megawattheures. L'Elcom a décidé et indiqué dans la note d'information précitée que cette modification devait être mise en oeuvre pour la période tarifaire 2020. Les nouveaux tarifs doivent donc être publiés d'ici au 31 août 2019. Pour rappel, l'art. 6, al. 3, de la loi sur l'approvisionnement en électricité (LApEl ; RS 734.7) définit un profil de consommation équivalent comme critère de base pour le regroupement de clients dans une classe tarifaire. Le profil de consommation du client comprend notamment l'évolution de la puissance utilisée par le client sur 24 heures. La règle des 30 kilovoltampères, qui discrimine le groupe tarifaire de base par rapport aux autres selon la puissance de raccordement et donc selon le pic de puissance que le client peut attendre du réseau, découle de ce principe. La règle de la consommation annuelle totale (supérieure ou inférieure à 50 megawattheures) ne tient pas du tout compte du profil de consommation, soit de la manière dont le client consomme cette énergie par unité de temps.

Dans ce contexte, je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Comment se fait-il qu'il ait décidé de changer à nouveau les règles du jeu, moins d'un an après avoir adopté la règle des 30 kilovoltampères pour définir le groupe tarifaire de base ?

2. Qu'est-ce qui justifie, du point de vue matériel, la modification de l'OApEl puisque la LApEl n'a pas été modifiée ?

3. Le principe fondamental de la sécurité du droit est-il respecté ?

4. Quel est le principe, du point de vue de la hiérarchie du droit, qui a été invoqué pour annuler le critère du profil de consommation établi à l'art. 6, al. 3, LApEl ?

5. Dans l'hypothèse, contestée, où cette adaptation serait nécessaire, pourquoi ne pas attendre la révision de la LApEl ?

6. Pourquoi n'a-t-on pas prévu une période transitoire appropriée ? Une modification immédiate est-elle légitime et nécessaire ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Le passage du critère de la puissance de raccordement à celui de la consommation annuelle d'électricité a été instauré le 1er juin 2019 dans le cadre de la stratégie Réseaux électriques pour des raisons pratiques. Le projet de consultation y afférent ne contient aucune proposition de modification de l'article 18 de l'ordonnance du 14 mars 2008 sur l'approvisionnement en électricité (OApEl ; RS 734.71). On y fait cependant valoir à plusieurs reprises que les gestionnaires de réseau n'ont, la plupart du temps, au mieux connaissance que de la puissance de raccordement du bâtiment dans son ensemble, et pas de celle de chaque ménage pris individuellement. Il n'est donc pas possible, du moins sans grands moyens, de former un groupe de clients sur la base d'une puissance de raccordement maximale définie.

Le critère de la consommation annuelle inférieure ou égale à 50 megawattheures n'est cependant pas nouveau. Il était déjà déterminant dans le droit antérieur, notamment quand le tarif d'utilisation du réseau doit consister pour au moins 70 % en une taxe de consommation non dégressive (art. 18 al. 3 OApEl, dans sa version en vigueur jusqu'au 31 mai 2019). Cette règle, directement liée à la question de l'appartenance au groupe de clients de base, est restée inchangée. Le nouveau critère déterminant de la consommation annuelle pour l'appartenance au groupe de clients de base n'est donc pas nouveau. La limite de 50 megawattheures par an ne modifie pas en substance l'appartenance au groupe de clients de base en comparaison avec l'ancienne limite de 30 kilovoltampères.

2. La loi du 23 mars 2007 sur l'approvisionnement en électricité (LApEl ; RS 734.7) a été modifiée le 1er janvier 2018 dans le cadre de la révision totale de la loi sur l'énergie (LEne ; RS 730.0). Il est précisé à l'art. 14, al. 3, let. c, LApEl que les tarifs d'utilisation du réseau doivent se baser sur le profil de soutirage. Cela a également entraîné des modifications de l'article 18 de l'OApEl. Ainsi, le concept de groupe de clients de base a été introduit le 1er janvier 2018 (et non pas le 1er janvier 2019) et mis en oeuvre pour la première fois au cours de l'année tarifaire 2019.

3. Une disposition difficile voire impossible à mettre en oeuvre dans la pratique affecte davantage la sécurité du droit qu'une adaptation rapide d'une disposition, qui, dans les faits, modifie à peine la réglementation précédente.

4. Depuis le 1er janvier 2018, les tarifs d'utilisation du réseau doivent se baser sur le profil de soutirage (art. 14 al. 3 let. c LApEl). Avant, ce sont les caractéristiques de consommation qui étaient déterminantes. Ce changement résulte des débats parlementaires ayant eu lieu dans le cadre de la révision totale de la LEne et a ainsi été décidé de manière intentionnelle. L'art. 18, al. 2, première phrase, OApEl concrétise seulement les prescriptions légales, comme l'ancien droit. L'art. 6, al. 3, LApEl, resté inchangé depuis l'entrée en vigueur de la LApEl, fixe cependant le tarif général de l'électricité, qui comprend également la fourniture du courant ainsi que les redevances et les prestations fournies aux collectivités publiques en plus de l'utilisation du réseau.

5. Pour des raisons de sécurité du droit, le Conseil fédéral souhaitait résoudre le plus rapidement possible les problèmes liés à la mise en oeuvre de la limite des 30 kilovoltampères dans la pratique. Comme cela n'implique pas de modification d'un texte de loi, il n'est pas nécessaire d'attendre la révision prévue de la LApEl.

6. Dans la mesure où l'art. 18, al. 2, OApEl (dans sa version en vigueur jusqu'au 31 mai 2019) était difficile à mettre en oeuvre dans la pratique, une adaptation rapide était nécessaire. La nouvelle règle est en effet entrée en vigueur le 1er juin 2019 et le tarif de base pour l'année tarifaire 2020 doit être publié jusqu'au 31 août 2019 selon les nouveaux critères d'attribution. Compte tenu du fonctionnement de la tarification dans la pratique, cela ne signifie cependant pas que l'attribution définitive de clients au groupe de base selon les nouveaux critères doit être effectuée obligatoirement au cours de ces trois mois. Les tarifs à publier jusqu'au 31 août 2019 s'appuient uniquement sur des prévisions car le gestionnaire du réseau de distribution ne connaît à cette date ni les coûts de réseau concrets imputables pour l'année 2020, ni la consommation d'énergie future exacte de chaque groupe de clients. Le gestionnaire de réseau ne pourra disposer de ces chiffres qu'une fois l'année tarifaire écoulée, c'est-à-dire à partir de 2021, date à laquelle il pourra compenser les écarts par rapport à ses prévisions à l'aide des "différences de couverture" en augmentant ou en baissant les tarifs au cours des années suivantes. Ce n'est que beaucoup plus tard, c'est-à-dire une fois les factures envoyées au consommateur final, qu'il pourra savoir de façon définitive à quel groupe de clients un consommateur final donné est attribué.

Réponse du Conseil fédéral.