Politique agricole 22 plus. Quelles mesures générales pour réduire significativement l'ammoniac, les nitrates et les émissions d'azote dans les eaux?

Wortlaut

Si l'on compare les objectifs environnementaux pour l'agriculture, qui reflètent le droit en vigueur, et la situation réelle en matière d'azote utilisé en agriculture, on constate que, même après plus de 20 années de prestations écologiques requises (PER), des déficits majeurs persistent (voir le rapport du Conseil fédéral en réponse au postulat Bertschy 13.4284). Malgré plus de 20 milliards de paiements directs, l'excédent d'azote utilisé en agriculture est toujours d'environ 110 000 tonnes par an depuis 1997, année de lancement des PER (voir les indicateurs agroenvironnementaux de l'OFAG). L'écart par rapport à l'objectif concernant les émissions d'ammoniac n'a pas changé depuis 2004 : il reste à 40 %, soit environ 17 000 tonnes d'ammoniac N, écart repris tacitement d'une politique agricole à l'autre.

L'initiative Pour une eau potable propre exige entre autres que les paiements directs visant à compléter les revenus des paysans ne soient versés qu'aux exploitations agricoles dont le cheptel peut être nourri avec les fourrages issus de l'exploitation. Cette mesure ferait nettement baisser la charge en ammoniac et les émissions d'azote dans les eaux, de même que la quantité de nitrates dans les eaux souterraines et l'eau potable.

Dans le projet PA 22 plus mis en consultation, le Conseil fédéral reconnaît que l'initiative populaire aborde des points importants, que la Confédération elle-même s'emploie déjà à traiter par diverses mesures de politique agricole, comme la réduction de la quantité maximale d'engrais de ferme admise par surface conformément à la loi fédérale sur la protection des eaux. La réponse du Conseil fédéral à l'interpellation 19.3075 laisse cependant à penser que cette réduction conduirait uniquement à déplacer des engrais de ferme, sans en réduire pour autant la quantité absolue ni faire baisser significativement les émissions excessives de l'azote utilisé dans l'agriculture suisse.

Je prie donc le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes.

1. Quelles mesures concrètes de la PA 22 plus contribuent à réduire l'excédent d'azote de près de 110 000 tonnes et celui d'ammoniac de près de 17 000 tonnes dans l'agriculture suisse ?

2. Laquelle de ces mesures contribuera à réduire les émissions d'ammoniac, la charge d'azote dans les eaux de surface et les nitrates dans les eaux souterraines ? Et dans quelle proportion ?

Stellungnahme des Bundesrates

L'azote non assimilé par les produits agricoles pour constituer des protéines parvient dans l'environnement sous forme de composés azotés réactifs et peut avoir des effets néfastes sur les écosystèmes. Sous forme d'ammoniac (NH3), il nuit à la biodiversité des écosystèmes fragiles tels que les forêts, les marais et les prairies maigres ; sous forme de nitrates (NO3), il pollue les eaux souterraines et les écosystèmes marins ; sous forme de protoxyde d'azote (N2O), il contribue au réchauffement du climat. Les différentes formes d'azote réactif peuvent se recombiner ; il importe donc de limiter l'excès d'azote dans son ensemble.

Il est impossible d'empêcher totalement la production d'excès d'azote par l'agriculture, compte tenu des processus biologiques intervenant dans l'assimilation de cette substance par les végétaux ou par les animaux. Le bilan azote de l'agriculture (à savoir la différence entre l'azote compris dans les produits agricoles et les apports d'azote) ne peut être amélioré que d'une façon limitée. En général, ce bilan est meilleur dans la production végétale que dans la production animale, étant donné que cette dernière produit des excès tant dans la culture des fourrages que dans l'élevage proprement dit.

Il s'agit donc, comme le Conseil fédéral l'a indiqué dans le rapport rédigé en réponse au postulat Bertschy 13.4284, de réduire les excès de fertilisants, d'abord en améliorant l'efficience de l'emploi de ces derniers, puis, si cette première mesure ne suffit pas, en examinant la réduction de l'intensité de la production agricole. Rappelons que depuis l'introduction des prestations écologiques requises (PER) en 1997, les gains d'efficience dans l'emploi de l'azote n'ont pas débouché sur une diminution des excédents ; il est donc nécessaire de prendre de nouvelles mesures.

1. En ce qui concerne les objectifs environnementaux de l'agriculture, la politique agricole à partir de 2022 (PA 22 plus) procède d'une double approche décrite dans l'avant-projet du 14 novembre 2018 mis en consultation. Cette approche consiste, d'une part, à améliorer l'efficience dans l'emploi des fertilisants et, d'autre part, à passer à une culture moins intensive. L'efficience sera améliorée, entre autres, au moyen d'incitations financières via les contributions au système de production, ce qui soutiendra avec plus de force les efforts fournis pour réduire l'émission de fertilisants. Les contributions au système de production seront échelonnées en fonction de l'efficacité.

Le caractère intensif de l'agriculture sera limité par un renforcement des PER afin de mieux tenir compte de la résilience des écosystèmes. Ces nouvelles PER devront comprendre une limitation efficace des pertes de fertilisants. Il est d'ailleurs de la compétence du Conseil fédéral d'adapter aux objectifs à atteindre les conditions fixées pour le bilan des éléments fertilisants dans les PER. Comme il l'a indiqué dans sa réponse à l'interpellation Munz 19.3075, le Conseil fédéral propose d'abaisser la quantité maximale d'engrais que les fermes d'élevage peuvent épandre pour la faire passer de 3 à 2,5 unités de gros bétail fumure par hectare. Les exploitations produisant des excédents pourront les céder à d'autres exploitations, qui pourront ainsi, en fonction de la situation, resserrer leur consommation d'engrais d'origine minérale, ce qui diminuera au total le recours aux engrais azotés. Les conséquences de cette mesure ont été décrites dans la réponse à l'interpellation Munz 19.3075.

2. À l'heure actuelle, il est impossible de calculer dans quelle proportion les mesures proposées contribueront à réduire les émissions en question, étant donné qu'il reste à définir concrètement ces mesures et les modalités de leur application.

Concernant l'azote et le phosphore, le message sur la PA 22 plus fixe des objectifs intermédiaires contraignants pour la réduction des excédents. Les excédents de ces fertilisants doivent être réduits d'au moins 10 % d'ici 2025 et d'au moins 20 % d'ici 2030 par rapport à 2015. Les mesures qui doivent être prises si les objectifs ne sont pas atteints sont explicitées. Les premiers ont atteint 110 000 tonnes et les secondes 42 000 tonnes de NH3-N en moyenne entre 2014 et 2016 (Rapport agricole 2018).

Réponse du Conseil fédéral.