Interprétation créative de la volonté des auteurs de l'initiative populaire "pour une Suisse libre de pesticides de synthèse"?

Wortlaut

Dans son message relatif à l'initiative populaire "pour une Suisse libre de pesticides de synthèse", le Conseil fédéral indique que la notion de pesticide n'est actuellement pas définie ni à l'échelon constitutionnel, ni à l'échelon législatif. Dans le langage courant, ce terme tel qu'il est utilisé en Suisse romande, en Suisse alémanique et au Tessin, correspond aux produits phytosanitaires (PPh).

Les mouvements citoyens qui ont lancé les deux initiatives contre les pesticides ont rédigé leurs textes en langage courant. En septembre 2018, le Conseil fédéral écrivait pourtant, à propos du terme de pesticide selon la conception de ces mouvements, que "par cette notion, les auteurs de l'initiative désignent en premier lieu les herbicides, les fongicides, les insecticides et les rodenticides, qui servent à détruire les organismes nuisibles aux plantes." (cf. 18.3827)

Or on cherche en vain une interprétation aussi claire dans le message relatif à l'initiative populaire "pour une Suisse libre de pesticides de synthèse". Au lieu de reprendre une explication qui reflète la volonté des auteurs de l'initiative, le Conseil fédéral se réfère à la définition de l'OMS et de la FAO, pour lesquelles les produits phytosanitaires et les biocides sont des pesticides.

Dès lors, le Conseil fédéral est prié de répondre aux questions suivantes :

1. S'il a été en mesure, dans la réponse à l'interpellation Bourgeois 18.3827, de bien saisir la volonté des auteurs de l'initiative, pourquoi ne procède-t-il pas de même dans le message qu'il rédige trois mois plus tard ?

2. Pourquoi n'opte-t-il pas pour l'approche adoptée dans sa réponse à l'interpellation Gilli 15.3761, où il indique : "Compte tenu du texte de l'interpellation, on peut supposer que les questions portent uniquement sur les produits phytosanitaires. C'est pourquoi les réponses se limitent à cet aspect."?

3. Nombreuses sont les interventions dans lesquelles le mot "pesticide" est employé dans son acception courante. C'est ainsi que le Conseil fédéral l'a toujours compris, si l'on se réfère aux avis qu'il a publiés à propos des interventions Müller-Altermatt 18.3633, Gugger 18.3614, Graf Maya 16.3300 et Semadeni 15.3425, par exemple. Il s'en est d'ailleurs souvent servi lui-même en guise de synonyme de PPh, comme dans le cas des interventions Müller-Altermatt 18.3634, Moser 17.3349, Mazzone 17.3338 et Jans 16.3548. Pourquoi n'arrive-t-il pas, dans le message relatif à l'initiative précitée, à interpréter et à utiliser ce terme en tant que synonyme de PPh, comme il l'a fait pendant des années ?

4. En admettant que la notion de pesticide n'est pas définie dans la législation, mais que lui-même s'en sert régulièrement au sens de PPh, comment se fait-il que le Conseil fédéral regrette l'absence de définition de la part des auteurs de l'initiative, alors qu'ils ont clairement communiqué quelle était leur volonté ?

5. Dans l'hypothèse où l'initiative serait acceptée par le peuple suisse, le Conseil fédéral mettra-t-il le texte en oeuvre conformément à la volonté de ses auteurs, ou reprendra-t-il sa propre définition ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Dans sa réponse à l'interpellation Bourgeois 18.3827, le Conseil fédéral avait indiqué qu'il procéderait à l'interprétation du texte de l'initiative dans le cadre du message correspondant. Le texte d'une initiative doit être interprété conformément aux principes d'interprétation reconnus. D'après le Tribunal fédéral, il faut en principe s'appuyer sur le texte de l'initiative et non sur la volonté subjective des auteurs de cette dernière. Le cas échéant, il peut être tenu compte d'une motivation lorsqu'elle s'avère indispensable à la compréhension du texte. La manière dont le texte doit être raisonnablement compris par les électeurs et les destinataires ultérieurs est déterminante pour l'interprétation du texte (ATF 144 I 193, consid. 7.3.1). Dans son message sur l'initiative populaire et sa réponse à l'interpellation Bourgeois 18.3827, le Conseil fédéral a souligné que le mot pesticides est, d'après les bases juridiques en vigueur, un terme générique désignant à la fois les produits phytosanitaires et les biocides.

2./3. Dans le cadre d'une d'interpellation, le Conseil fédéral répond aux questions des parlementaires. Il se doit d'apporter des réponses aussi précises que possible, même si parfois ce ne sont pas les termes corrects au plan juridique qui sont utilisés dans les textes des interventions. Pour ce qui est des interpellations mentionnées, il était évident, d'après les questions posées, qu'elles concernaient les produits phytosanitaires. Au contraire des textes des interventions parlementaires, une initiative populaire constitue un texte juridique, éventuellement appelé à être intégré dans la Constitution, pour lequel les méthodes classiques d'interprétation juridique s'appliquent.

4. Dans sa réponse à l'interpellation Bourgeois 18.3827, le Conseil fédéral a précisé que le terme pesticide est le terme générique pour les produits phytosanitaires et les biocides et a rappelé les bases juridiques qui s'y rapportent. Il a également utilisé ces définitions, avec un renvoi détaillé aux bases juridiques, dans les messages relatifs aux initiatives populaires "pour une Suisse libre de pesticides de synthèse" et "pour une eau potable propre et une alimentation saine - Pas de subventions pour l'utilisation de pesticides et l'utilisation d'antibiotiques à titre prophylactique".

5. En cas d'acceptation de l'initiative, le Conseil fédéral mettra en oeuvre, dans le cadre de ses compétences, la volonté du peuple et des cantons.

Réponse du Conseil fédéral.