Loi fédérale sur les bases légales des ordonnances du Conseil fédéral visant à surmonter l’épidémie de coronavirus (COVID-19) (Loi COVID-19)

Zusammenfassung

Message du 12 août 2020 concernant la loi fédérale sur les bases légales des ordonnances du Conseil fédéral visant à surmonter l’épidémie de COVID-19 (loi COVID-19)

Ausgangslage

La loi fédérale sur les bases légales des ordonnances du Conseil fédéral visant à surmonter l'épidémie de coronavirus (Loi Covid-19) permet au Conseil fédéral de maintenir les mesures qui ont été prises par voie d'ordonnance de nécessité et qui restent indispensables pour lutter contre la pandémie de Covid-19. La loi crée en outre la base légale nécessaire à la mise en oeuvre d'autres mesures destinées à lutter contre les conséquences négatives de la pandémie pour l'économie et la société dont, notamment, l'aide prévue pour les cas de rigueur.

La loi adoptée le 25 septembre 2020 par le Parlement a été déclarée urgente et a donc pu entrer en vigueur le jour suivant. Comme un référendum a été lancé contre la loi, le peuple devra se prononcer sur cet objet le 13 juin 2021.

Depuis la session d'automne 2020, le Parlement a déjà révisé partiellement la loi à deux reprises. Entre autres, les aides prévues pour les cas de rigueur ont été augmentées, les prestations dans le domaine du chômage partiel ont été élargies et les mesures de soutien en faveur du sport et de la culture ont été développées. Si la loi est rejetée lors de la votation populaire du 13 juin 2021, elle sera abrogée le 25 septembre (c'est-à-dire une année après son entrée en vigueur), avec les modifications apportées aux sessions d'hiver et de printemps.

Le 13 mars 2020, le Conseil fédéral édicte plusieurs ordonnances visant à surmonter l'épidémie de Covid-19. Celles-ci se fondent en premier lieu sur la loi sur les épidémies (LEp) ou sur l'art. 185, al. 3, de la Constitution (Cst.). En vertu de l'art. 7d, al. 2, let. a, de la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration, pour prolonger une ordonnance fondée sur l'art. 185, al. 3, Cst., le Conseil fédéral doit avoir soumis à l'Assemblée fédérale un projet établissant la base légale de son contenu ou un projet d'ordonnance de l'Assemblée fédérale fondé sur l'art. 173, al. 1, let. c, Cst., destiné à remplacer l'ordonnance du Conseil fédéral au plus tard six mois après son entrée en vigueur. A défaut, les ordonnances édictées par le Conseil fédéral deviennent caduques. La loi Covid-19 vise à créer les bases légales permettant au Conseil fédéral de reconduire les mesures qu'il a déjà prises en vertu d'ordonnances directement fondées sur l'art. 185, al. 3, Cst. et qui sont encore nécessaires pour surmonter l'épidémie de Covid-19.

Le projet de loi adopté par le Conseil fédéral le 12 août 2020 comprend 14 articles en tout : l'art. 1 règle l'objet de la loi (les compétences du Conseil fédéral pour lutter contre l'épidémie de Covid-19 [al. 1]) et les principes selon lesquels le Conseil fédéral n'use de ces compétences que dans la mesure nécessaire (al. 2) et associe les cantons à l'élaboration des mesures qui touchent leurs compétences (al. 3). Les 9 articles suivants règlent les domaines dans lesquels le Conseil fédéral se voit attribuer des compétences particulières : les mesures dans les domaines des capacités sanitaires (art. 2) et de la protection des travailleurs (art. 3), les mesures dans le domaine des étrangers et de l'asile (art. 4), les mesures dans le domaine de la justice et du droit procédural (art. 5), les mesures dans le domaine des assemblées de société (art. 6), les mesures en cas d'insolvabilité (art. 7), les mesures dans le domaine de la culture (art. 8), les mesures dans le domaine des médias (art. 9), les mesures en cas de perte de gain (art. 10) et les mesures dans le domaine de l'assurance-chômage (art. 11). Les dispositions pénales (art. 12) ne couvrent que les mesures que le Conseil fédéral édicterait en vertu de l'art. 2 ou 3. L'art. 13 donne au Conseil fédéral la compétence d'édicter des dispositions d'exécution supplémentaires si elles devaient s'avérer nécessaires. Enfin, l'art. 14 fixe la durée de validité de la loi au 31 décembre 2021. Seuls les art. 1 (objet et principes) et 11, let. a à c (assurance-chômage), doivent avoir effet jusqu'au 31 décembre 2022.

(Sources : message du Conseil fédéral)

Verhandlungen

Les deux conseils examinent le projet pendant la session d'automne 2020. Au Conseil national, des membres du groupe UDC déposent une proposition de non-entrée en matière ainsi qu'une proposition de renvoi. Cette dernière charge le Conseil fédéral, en vertu de l'art. 167 de la Constitution fédérale, de remplacer la loi Covid-19 par un arrêté fédéral sur les mesures visant à atténuer les conséquences financières de la crise. Les deux auteurs de la proposition estiment que la crise sanitaire est surmontée depuis longtemps, ce qui justifie que l'on mette un terme au régime d'exception et à la dictature sanitaire. Ils jugent également que l'Assemblée fédérale ne doit pas déléguer ses tâches et ses compétences au Conseil fédéral. La majorité du conseil est toutefois d'avis que si la loi n'est pas parfaite, elle est nécessaire. Si le Parlement décidait de ne pas créer de base légale pour les mesures de soutien prises par le Conseil fédéral par voie d'ordonnance de nécessité, il manquerait, à l'expiration des ordonnances de nécessité, les bases juridiques nécessaires à l'application de ces mesures. Dans ces conditions, il ne serait pas possible de maintenir lesdites mesures. La loi permet aussi de transposer le droit de nécessité dans le droit ordinaire et de rétablir le contrôle démocratique exercé par le Parlement et par le peuple. La majorité du conseil rejette donc la proposition de non-entrée en matière par 173 voix contre 18 et la proposition de renvoi par 163 voix contre 26 et 4 abstentions. Des membres du groupe UDC votent pour ces deux propositions.

Lors de la discussion par article, le Conseil national modifie le projet du Conseil fédéral en de nombreux points. Il souhaite, entre autres, que le Conseil fédéral soit tenu d'associer à l'élaboration des mesures non seulement les cantons, mais également les associations faîtières des partenaires sociaux ainsi que les associations des communes et des villes. Le Parlement doit également être informé et consulté.

La Chambre basse étend par ailleurs le droit aux indemnités pour perte de gain aux indépendants ainsi que le droit aux indemnités en cas de réduction de l'horaire de travail : les personnes contraintes d'interrompre leur activité professionnelle, mais aussi celles dont l'activité professionnelle est fortement limitée, doivent dès lors pouvoir percevoir l'allocation pour perte de gain, de même que les personnes dont la situation est assimilable à celle d'un employeur. Le Conseil national décide également que les travailleurs sur appel ou avec un contrat à durée déterminée, de même que les apprentis, doivent percevoir les indemnités pour la réduction de l'horaire de travail.

Le Conseil national propose également des aides pour les cas de rigueur destinées aux entreprises dont les activités économiques sont particulièrement touchées par la crise du coronavirus, en particulier les entreprises du secteur de l'évènementiel et du secteur des voyages. Le Conseil fédéral doit pouvoir aider ces entreprises si elles étaient en bonne santé financière avant la crise, pour autant qu'elles ne profitent pas déjà d'autres solutions sectorielles.

La Chambre basse demande de prévoir 100 millions de francs pour venir en aide aux entreprises culturelles au lieu des 80 millions de francs proposés par le Conseil fédéral. Dans le domaine du sport, les prêts ne doivent pas être octroyés aux ligues, mais directement aux clubs.

Lors du vote sur l'ensemble, le projet est approuvé par 144 voix contre 35 et 16 abstentions. La majorité des membres du groupe UDC rejette la loi.

Le Conseil des États entre en matière sur le projet sans opposition. Le conseiller aux États Thomas Minder (V, SH) propose cependant de partager le projet. Les dispositions concernant les mesures dites " de première nécessité " doivent être supprimées du projet 1 et transférées dans un nouveau projet 2. En d'autres termes, les mesures qui visent directement à lutter contre la pandémie doivent être séparées de celles qui servent à atténuer les conséquences des mesures de première nécessité. L'auteur de la proposition estime en effet qu'en l'état, le projet enfreint gravement le principe d'unité de la matière. Avec une seule loi regroupant des domaines aussi nombreux et variés que la culture, le sport, les médias, la santé, les étrangers, l'asile et la justice, comment les citoyens suisses pourraient-ils exprimer librement leur avis ? Comment devrait voter un citoyen qui approuve les mesures prises dans le domaine de la santé mais pas celles relatives au sport ? La proposition visant à scinder le projet est cependant rejetée par la Chambre haute par 30 voix contre 7. Pour les opposants à la proposition de Thomas Minder, le projet porte sur dix domaines distincts, de sorte qu'il aurait en principe fallu déposer dix projets au Parlement, solution qui n'aurait été guère réalisable. Les citoyens qui n'auraient pas accepté le projet dans son ensemble auraient dans ce cas été contraints de lancer jusqu'à dix référendums pour s'y opposer.

Lors de la discussion par article, le Conseil des États adopte l'aide pour les cas de rigueur prévue par le Conseil national. La définition des cas de rigueur doit cependant encore être clarifiée.

Les Chambres sont aussi unanimes sur le thème du sport : les prêts ne doivent pas être accordés aux ligues, mais directement aux clubs.

Le Conseil des États manifeste en revanche son désaccord quant à l'extension du droit à l'allocation pour perte de gain aux indépendants, qui sont fortement limités dans l'exercice de leur profession, ainsi qu'aux personnes qui occupent une position assimilable à celle d'un employeur. Les principaux arguments opposés à cet élargissement sont de nature financière. La Chambre haute refuse également d'étendre le droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail aux travailleurs sur appel, aux salariés avec un contrat de travail à durée déterminée et aux apprentis. Elle est d'avis que l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail est destinée à préserver des emplois fixes. Les apprentis ne doivent par ailleurs pas être indemnisés mais formés.

Concernant les mesures en faveur de la culture, le Conseil des États fait également preuve de plus de retenue que le Conseil national. Comme le Conseil fédéral, il veut réserver 80 millions de francs pour soutenir les entreprises culturelles au cours de l'année suivante.

Se ralliant également au Conseil fédéral sur ce point, la Chambre haute veut se limiter à impliquer les cantons dans l'élaboration des mesures. Elle est d'avis que la participation d'acteurs supplémentaires limiterait trop la capacité du Conseil fédéral à agir rapidement. Le Conseil des États précise que le Conseil fédéral n'use pas des compétences prévues par la loi si l'objectif visé peut également être atteint en temps utile dans le cadre de la procédure législative ordinaire ou urgente.

Au vote sur l'ensemble, la Chambre haute adopte le projet par 33 voix contre 1 et 4 abstentions.

Dans le cadre de la procédure d'élimination des divergences, le Conseil national maintient sa décision initiale d'élargir le droit à l'allocation pour perte de gain et à l'indemnité pour réduction de l'horaire de travail. Le Conseil des États finit par céder sur la question des personnes qui occupent une position assimilable à celle d'un employeur. S'agissant des autres différences, les Chambres fédérales s'entendent pour que les indépendants limités dans leurs activités perçoivent une allocation pour perte de gain, mais restreignent cette disposition aux personnes enregistrant une perte de gain ou de salaire et dont l'entreprise a vu son chiffre d'affaires reculer d'au moins 55 % par rapport au chiffre d'affaires moyen des années 2015 à 2019. Selon le compromis sur lequel s'entendent les deux Chambres fédérales, l'indemnité pour réduction de l'horaire de travail doit être étendue uniquement aux travailleurs sur appel disposant d'un contrat de travail à durée indéterminée.

Avec la clause relative aux cas de rigueur, la loi prévoit que, sur demande d'un ou de plusieurs cantons, la Confédération peut soutenir financièrement les entreprises qui sont particulièrement touchées par les conséquences de la pandémie de Covid-19 en raison de la nature de leur activité économique, pour autant que les cantons participent pour moitié au financement. Selon la décision des deux conseils, un cas de rigueur se présente lorsque le chiffre d'affaires annuel est inférieur à 60 % de la moyenne pluriannuelle. L'aide prévue pour les cas de rigueur est en particulier destinée aux entreprises actives dans le secteur de l'événementiel, aux forains, aux prestataires du secteur des voyages et aux entreprises touristiques.

D'après le compromis auquel ont abouti les Chambres fédérales, le Conseil fédéral ne doit pas seulement associer les cantons, mais aussi les associations faîtières des partenaires sociaux à ses travaux d'élaboration des mesures.

Les conseils s'étant entendus sur le contenu du projet, la loi est déclarée urgente à l'unanimité par le Conseil des États et par 165 voix contre 7 par le Conseil national, de sorte qu'elle peut entrer en vigueur un jour après la fin de la session de printemps.

Au vote final, le projet est adopté à l'unanimité au Conseil des États et par 153 voix contre 36 et 6 abstentions au Conseil national. La majorité des membres du groupe UDC se prononcent contre le projet.

La loi est sujette au référendum facultatif a posteriori, qui est effectivement lancé. C'est pourquoi elle est soumise au vote du peuple le 13 juin 2021.

(Sources : ATS et Bulletin officiel)

Le projet a été accepté par le peuple le 13 juin 2021 par 60,2 % des voix.