Zusammenfassung

Message du 21 octobre 2020 concernant la modification de la loi sur la surveillance des assurances (LSA)

Ausgangslage

Communiqué de presse du Conseil fédéral du 21.10.2020

Le Conseil fédéral adopte le message concernant la révision partielle de la loi sur la surveillance des assurances

Lors de sa séance du 21 octobre 2020, le Conseil fédéral a adopté le message concernant la révision partielle de la loi sur la surveillance des assurances (LSA). Réglementant la surveillance des entreprises et des intermédiaires d'assurance, cette loi a notamment pour but de protéger les assurés contre les risques d'insolvabilité des entreprises d'assurance et contre les abus. Le projet mis en consultation a été bien accueilli dans l'ensemble.

La révision partielle de la LSA tient compte de l'évolution du marché de l'assurance et répond aux exigences que le Parlement a fixées lors de l'examen de la loi fédérale du 15 juin 2018 sur les services financiers (LSFin). Le projet prévoit en outre des modifications ciblées qui ont pour but de consolider la protection des assurés en accord avec l'évolution du contexte international. Dans l'ensemble, il aboutira à la création d'une réglementation et d'une surveillance différenciées, qui contribueront à la fois à renforcer la compétitivité du secteur suisse de l'assurance et à améliorer la protection des clients. La révision partielle porte sur les thèmes suivants :

- Assainissement des entreprises d'assurance : le droit actuel contraint l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA) à ordonner l'ouverture de la faillite dès qu'une entreprise d'assurance rencontre des difficultés financières. Or, un assainissement serait souvent préférable pour les assurés, qui ont intérêt en général au maintien de leurs contrats d'assurance. Les règles d'assainissement proposées combleront cette lacune et renforceront ainsi la protection des assurés.

- Modèle de réglementation et de surveillance fondé sur la protection des clients : le projet prévoit une catégorisation des clients. Les entreprises d'assurance pourront ainsi bénéficier d'un allégement des obligations prudentielles si elles n'ont pour partenaires contractuels que des clients professionnels (par ex. grandes entreprises ne nécessitant pas de protection particulière). En outre, les petites entreprises d'assurance qui ont un modèle économique innovant pourront être partiellement ou totalement libérées de la surveillance, à condition que la protection des clients n'en soit pas affectée.

- Intermédiation d'assurance : le droit relatif à la surveillance des intermédiaires d'assurance sera modernisé et la protection des clients, renforcée grâce à l'instauration d'une obligation générale d'affiliation à un organe de médiation. En outre, la nouvelle LSA contiendra des prescriptions particulières relatives à la prévention des conflits d'intérêts et disposera que les intermédiaires d'assurance non liés sont tenus de publier les rémunérations qu'ils perçoivent d'entreprises d'assurance ou de tiers. Comme celle des instruments financiers visés par la LSFin, la distribution de produits d'assurance présentant les caractéristiques d'un placement devra obéir à des règles de comportement et d'information spécifiques.

Le projet modifie d'autres points de la LSA. Par exemple, il simplifie les dispositions pénales, renforce la surveillance des groupes et améliore l'inscription formelle du test suisse de solvabilité dans la loi. En outre, il abroge la disposition dérogatoire selon laquelle la FINMA peut exempter des entreprises d'assurance de l'obligation d'audit interne.

Verhandlungen

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil national, 03.05.2021

Règles spéciales pour assainir les assurances surendettées

Les compagnies d'assurances qui rencontrent des difficultés financières ne devraient pas être automatiquement mises en faillite, mais devraient pouvoir être assainies. Le Conseil national a donné son feu vert lundi sans opposition à une large révision de la loi sur la surveillance des assurances qui vise notamment à protéger les assurés.

La loi date de 2006. Depuis, le secteur a beaucoup changé et a besoin d'adaptations. La révision tient compte de l'évolution du marché, a expliqué Céline Amaudruz (UDC/GE) au nom de la commission. Les dispositions proposées s'inspirent de celles qui s'appliquent aux banques, avec quelques adaptations spécifiques aux assurances.

Ce projet permet de garantir la compétitivité du secteur de l'assurance en Suisse, a relevé Beat Walti (PLR/ZH). Celui-ci représente plus de 3,3 milliards de recettes fiscales au niveau fédéral, cantonal et communal. "Nous avons donc tout intérêt à cette révision", a dit le chef du groupe libéral-radical.

À son instar, tous les partis ont reconnu la nécessité d'adapter la législation. Mais la gauche craint que certaines modifications n'entravent la protection des assurés. Elles risquent de réduire le champ d'application de la loi, a estimé Samuel Bendahan (PS/VD). "Il faut éviter d'ouvrir la boîte de Pandore", a ajouté Sophie Michaud Gigon (Verts/VD).

Mesures d'assainissement

Actuellement, l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA) est obligée d'ordonner l'ouverture de la faillite dès qu'une entreprise d'assurances se trouve en situation d'insolvabilité. À l'avenir, elles devraient être assainies au lieu d'être liquidées.

La révision définit les mesures d'assainissement, comme le transfert du portefeuille d'assurance à une autre compagnie ou le maintien de ce portefeuille dans l'entreprise en difficulté. Dans ces deux cas, les assureurs pourraient modifier des contrats et supprimer des prestations sans baisse de primes.

Pour la gauche, cette mesure va trop loin. Elle a plaidé pour que la modification du contrat ne soit utilisée qu'en dernier recours. Sans succès. Par 122 voix contre 66, le National a rejeté cette condition.

Le camp rose-vert aurait aussi souhaité que les courtiers transmettent les informations aux assurés de manière transparente. Un client d'assurance a un niveau d'information inférieur à celui qui lui vend le produit. Il risque de prendre des risques qu'il ne connaît pas, a expliqué Samuel Bendahan.

Surveillance allégée

Le Conseil national a apporté plusieurs assouplissements au projet élaboré par le Conseil fédéral, au grand dam du ministre des finances Ueli Maurer, pour qui ces propositions risquent de ne pas obtenir l'aval du Conseil des États.

La Chambre du peuple a ainsi introduit le principe d'une surveillance réduite pour les compagnies de réassurance. Il en irait de même pour les réassureurs étrangers, s'ils font déjà l'objet d'une surveillance à l'étranger.

Cette mesure est dans l'intérêt de la compétitivité de la place financière helvétique, a estimé le camp bourgeois. Elle favorisera l'installation de succursales de réassureurs internationaux, a expliqué Céline Amaudruz. La proposition est impraticable et inutile, a répondu Roland Fischer (PVL/LU).

Modèles innovants favorisés

Malgré l'opposition de la gauche et des Vert'libéraux, le National a encore décidé que les assureurs qui travaillent exclusivement avec des clients professionnels, des grandes entreprises par exemple, bénéficient eux aussi d'une surveillance réduite. Même si le preneur d'assurance est un professionnel, en bout de chaîne se trouvent des privés, a fait valoir en vain Sophie Michaud Gigon.

Le National a également exempté de la surveillance les compagnies d'assurances ayant des modèles d'affaires particulièrement innovants. Le PS, les Verts et le PVL auraient voulu limiter la réglementation aux petits assureurs.

Dans son projet, le Conseil fédéral propose encore la création d'un organe de médiation destiné à régler les problèmes liés aux courtiers indépendants. Une proposition trop contraignante, selon le camp bourgeois qui a biffé cet article. Le système actuel fonctionne bien depuis cinquante ans et le changer n'apportera aucune valeur ajoutée, a argumenté Leo Müller (Centre/LU).

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil des États, 13.12.2021

Règles spéciales pour assainir les assurances surendettées

Les compagnies d'assurances qui rencontrent des difficultés financières ne devraient pas être automatiquement mises en faillite, mais devraient pouvoir être assainies. Le Conseil des États a largement suivi lundi le National sur un projet qui vise notamment à mieux protéger les assurés.

Actuellement, l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA) est obligée d'ordonner l'ouverture de la faillite dès qu'une entreprise d'assurances se trouve en situation d'insolvabilité. Avec la révision de la loi sur la surveillance des assurances, elle pourra ouvrir une procédure d'assainissement.

La FINMA définira les mesures à prendre, telles que le transfert du portefeuille d'assurance à un autre assureur ou à une société de défaisance ou, au contraire, le maintien de ce portefeuille dans l'entreprise en difficulté. Dans les deux cas, les assureurs pourraient modifier des contrats et supprimer des prestations sans baisse de primes. Les sénateurs ont apporté des modifications d'ordre technique pour clarifier l'utilisation de ces instruments.

lls ont également accepté plusieurs assouplissements du National. Tous les assureurs, et non pas seulement les petites entreprises, ayant des modèles d'affaires particulièrement innovant pourront être exemptés de la surveillance. Les compagnies de réassurance et les réassureurs étrangers, qui font déjà l'objet d'une surveillance à l'étranger, pourront eux être soumis à une surveillance réduite.

Organe de médiation maintenu

Pas question en revanche de supprimer l'organe de médiation, destiné à régler les problèmes liés aux courtiers indépendants. Après des débats fournis, les sénateurs ont maintenu, par 24 voix contre 20, la disposition biffée par les députés.

"Il n'est pas nécessaire d'introduire une règlementation au niveau législatif", a jugé Alex Kuprecht (UDC/SZ). Le système actuel fonctionne bien. Il doit être poursuivi. Un avis partagé par Matthias Michel (PLR/ZG) qui voit dans l'introduction d'un organe de médiation une complication des procédures.

"Les médiateurs peuvent résoudre les problèmes", leur a opposé Pirmin Bischof (Centre/SO) au nom de la commission. Ils permettent une meilleure compréhension entre assurés et assureurs, a complété le ministre des finances Ueli Maurer. Tous deux ont également souligné qu'il existe déjà des organes de médiation dans pratiquement tous les autres domaines.

Pas d'union des assurances

Les entreprises d'assurance ne pourront par ailleurs pas mener ensemble des négociations avec les fournisseurs de prestations dans le domaine de l'assurance-maladie complémentaire à l'assurance-maladie sociale. "C'est un appel au cartel", s'est insurgé Hannes Germann (UDC/SH).

Plusieurs grosses compagnies d'assurances pourraient s'accorder et imposer des prix à un hôpital cantonal, a donné en exemple Martin Schmid (PLR/GR). Et de dénoncer une inégalité de traitement : les hôpitaux ne pourraient eux pas s'unir pour les négociations.

"Le problème est très complexe", a reconnu Ueli Maurer. Le Conseil fédéral l'a dans son radar. Il devra être discuté, mais pas maintenant. Par 29 voix contre 16, les sénateurs l'ont suivi.

Secret commercial intouché

La gauche, rejointe par quelques sénateurs du Centre, aurait encore voulu une plus grande transparence dans le calcul des primes pour les assurances complémentaires. Il s'agirait d'éviter les discriminations, a tenté de plaider Roberto Zanetti (PS/SO).

Pour le rapporteur de commission Pirmin Bischof (Centre/SO), ce serait une entrave à la libre concurrence. "Chaque assureur peut établir ses primes comme il le veut." Le secret commercial serait violé, a ajouté Ueli Maurer, qui estime que la FINMA est suffisamment compétente pour éviter les abus.

Le camp rose-vert et une partie du Centre auraient aussi souhaité que les assurés soient mieux informés, avant la conclusion d'un contrat, sur l'évolution des primes, ainsi que leur montant pour toutes les catégories d'âge du tarif appliqué. C'est une question d'équité envers les assurés, notamment les plus jeunes, qui ne sont pas experts sur ces questions, Roberto Zanetti.

Pour la majorité de droite, une telle mesure n'apporterait pas grand-chose. Le président de la Chambre, Thomas Hefti (PLR/GL), a dû trancher le vote serré.

Au vote d'ensemble, le projet a été approuvé sans opposition.

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil national, 01.03.2022

La création d'un organe de médiation butte toujours au National

Un organe de médiation, visant à régler les problèmes liés aux courtiers indépendants, n'est pas nécessaire. Le National a refusé mardi, par 108 voix contre 84, de suivre le Conseil des États sur ce point de la révision de la loi sur la surveillance des assurances.

La pratique en vigueur depuis plusieurs décennies doit être maintenue, a estimé Céline Amaudruz (UDC/GE) au nom de la commission. Un nouvel organe, en plus des deux déjà existants, n'est pas nécessaire, a abondé Martin Landolt (Centre/GL), aussi pour la commission.

D'autant plus que la branche a promis de créer un tel organe, a ajouté Beat Walti (PLR/ZH). "Une obligation inscrite dans la loi n'y changerait rien." Un avis partagé par Leo Müller (Centre/LU). Un changement de loi ne serait nécessaire que si la branche ne tenait pas parole. Or ça ne semble pas être le cas, a-t-il relevé.

Méthodes douteuses dénoncées

"Les organes existants ont fait leurs preuves", a souligné Sophie Michaud Gigon (Verts/VD). Ils fonctionnent bien et permettent aux assureurs de trouver des solutions à l'amiable. Mais "ils ne sont pas compétents pour résoudre les problèmes entre assurés et courtiers indépendants."

"Beaucoup de courtiers indépendants sont très souvent décriés pour leurs méthodes flirtant avec l'illégalité", a poursuivi la Vaudoise. Et les assurés ne sont pas prêts à s'engager dans de tels types de litige, en raison des difficultés à surmonter.

Un accès facilité des assurés à la médiation inciterait les courtiers à éviter que d'éventuelles situations de litige ne surgissent, a appuyé Samuel Bendahan (PS/VD). Et de pointer, sans grand succès, que les procédures de médiation sont moins onéreuses que les procédures standard.

Allègements étendus

Les députés campent également sur leurs positions concernant les dispositions relatives aux normes internationales complémentaires et aux plans de stabilisation. Ils se rangent en revanche derrière les sénateurs sur les autres points en suspens. Les entreprises d'assurance ne pourront ainsi pas mener ensemble des négociations avec les fournisseurs de prestations dans le domaine de l'assurance maladie complémentaire.

La définition des preneurs d'assurance professionnels, qui verront leur surveillance réduite, est elle élargie. Au grand dam de la gauche. "Les PME n'ont pas généralement pas de section dédiée aux questions de gestion des risques", a rappelé Prisca Birrer-Heimo (PS/LU). Or nombre d'entre elles tomberont à l'avenir dans la catégorie professionnelle.

Pour Samuel Bendahan (PS/VD), cela va à l'encontre de l'objectif principal de la révision, à savoir une meilleure protection des assurés. Malgré l'appui du Conseil fédéral, le camp rose-vert n'a été soutenu que par les Vert'libéraux. Les députés ont balayé leur proposition par 111 voix contre 81.

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil des États, 03.03.2022

La surveillance des assurances est quasi bouclée

La révision de la loi sur la surveillance des assurances est quasi bouclée. Le Conseil des États a finalement abandonné jeudi l'idée de créer un organe de médiation visant à régler les problèmes liés aux courtiers indépendants. Le National doit encore se prononcer sur une divergence formelle.

Le projet vise à protéger les assurés et les clients des assurances. Les compagnies d'assurances en difficulté devraient pouvoir être assainies au lieu de les mettre automatiquement en faillite.

Actuellement, l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA) est obligée d'ordonner l'ouverture de la faillite dès qu'une entreprise d'assurances se trouve en situation d'insolvabilité. Avec la révision de la loi sur la surveillance des assurances, elle pourra ouvrir une procédure d'assainissement.

La FINMA définira les mesures à prendre, telles que le transfert du portefeuille d'assurance à un autre assureur ou à une société de défaisance ou, au contraire, le maintien de ce portefeuille dans l'entreprise en difficulté. Dans les deux cas, les assureurs pourraient modifier des contrats et supprimer des prestations sans baisse de primes.

Tous les assureurs, et non pas seulement les petites entreprises, ayant des modèles d'affaires particulièrement innovant pourront être exemptés de la surveillance. Les compagnies de réassurance et les réassureurs étrangers, qui font déjà l'objet d'une surveillance à l'étranger, pourront eux être soumis à une surveillance réduite.

Intermédiaires

Les sénateurs ont renoncé à obliger les intermédiaires à s'affilier à un organe de médiation. La faîtière SIBA, qui regroupe un quart des 8000 intermédiaires indépendants, a annoncé qu'elle voulait créer un organe. Les intermédiaires devraient pouvoir s'y affilier de manière volontaire.

"Nous devons faire acte de foi et partir du principe que les intermédiaires s'y affilieront", a précisé Primin Bischof (Centre/SO).

Pour Adèle Thorens (Vert-e-s/VD), cette participation volontaire ne permet pas de protéger l'ensemble des assurés et des clients des assurances. Pourtant, "il y a des problèmes entre les courtiers et leurs clients. Ceux-ci mériteraient de bénéficier d'un instrument de médiation".

Par ailleurs, a argué Mme Thorens, ce système existe et fonctionne bien dans les autres secteurs comparables, comme le secteur bancaire. "Il s'agit de combler une exception." Sa demande a été rejetée par 24 voix contre 14.

Normes internationales

Ils ont également suivi la position du National concernant les dispositions relatives aux normes internationales complémentaires. Le Conseil fédéral doit pouvoir compléter ou remplacer les prescriptions sur la solvabilité par d'autres systèmes d'exigences pour les groupes d'assurances et les conglomérats étrangers. Les assurances ne sont pas touchées par la disposition.

Les sénateurs se sont également ralliés au National concernant les plans de stabilisation demandé par l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers.

Les deux Chambres étaient déjà d'accord sur d'autres points. Les entreprises d'assurance ne pourront ainsi pas mener ensemble des négociations avec les fournisseurs de prestations dans le domaine de l'assurance maladie complémentaire. La définition des preneurs d'assurance professionnels, qui verront leur surveillance réduite, a été élargie.

Le dossier retourne au Conseil national pour une précision. Celle-ci n'apporte pas de changement au projet.

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil national, 10.03.2022

Le Conseil national bouclé la révision de la loi sur la surveillance des assurances en éliminant tacitement une divergence formelle. Le projet vise à protéger les assurés et les clients des assurances. Les compagnies d'assurances en difficulté devraient pouvoir être assainies au lieu de les mettre automatiquement en faillite.