Decreto federale concernente un’imposizione speciale dei grandi gruppi di imprese (Attuazione del progetto dell’OCSE e del G20 sull’imposizione dell’economia digitale)

Zusammenfassung

Messaggio del 22 giugno 2022 relativo al decreto federale concernente un’imposizione speciale dei grandi gruppi di imprese (Attuazione del progetto dell’OCSE e del G20 sull’imposizione dell’economia digitale)

Ausgangslage

Il Consiglio federale intende introdurre le nuove regole fiscali previste dal progetto dell'OCSE e del G20 sull'imposizione dei grandi gruppi di imprese, in modo che le entrate fiscali addizionali restino in Svizzera e non vadano all'estero. Il progetto mira a preservare la competitività della Svizzera e a creare le condizioni necessarie affinché i posti di lavoro e le entrate fiscali restino nel nostro Paese. Il Consiglio federale ha licenziato il proprio messaggio all'attenzione del Parlamento il 22 giugno 2022 e il Parlamento lo ha approvato il 16 dicembre 2022. Poiché richiede una modifica della Costituzione federale, l'attuazione del progetto sottostà a referendum obbligatorio. Il Popolo svizzero e i Cantoni si pronunceranno il 18 giugno 2023.

Contesto

Il quadro fiscale ha svolto un ruolo rilevante per l'insediamento in Svizzera di numerose imprese attive a livello internazionale. Queste hanno generato molti impieghi diretti, e indiretti presso i loro fornitori, e hanno garantito importanti entrate fiscali. Per preservare questa competitività nei confronti della concorrenza internazionale è necessario adattare regolarmente il nostro sistema giuridico. Dopo la legge federale relativa alla riforma fiscale e al finanziamento dell'AVS (RFFA), adottata dal Parlamento ed entrata in vigore nel 2020, il Consiglio federale ritiene che il progetto dell'OCSE e del G20 richieda un nuovo adeguamento del diritto fiscale. Il progetto poggia su due pilastri:

1. imposizione nello Stato di commercializzazione: questa imposizione mira ad accrescere la partecipazione degli Stati di commercializzazione ai benefici imponibili dei grandi gruppi di imprese particolarmente redditizi. In contropartita, le misure unilaterali di imposizione dei servizi digitali dovranno essere abolite. Va tuttavia rilevato che in seno all'OCSE e al G20 i lavori in questo ambito hanno accumulato ritardi; il primo pilastro non è pertanto interessato dalla votazione popolare;

2. imposizione minima: attraverso un'imposta integrativa, il nostro Paese dovrà garantire l'imposizione minima dei gruppi di imprese interessati; tale imposta potrà essere prelevata se un gruppo di imprese attivo in Svizzera non raggiunge l'imposizione minima in Svizzera o all'estero. In tal modo le entrate fiscali addizionali spetteranno alla Svizzera e le imprese stabilite nel nostro Paese saranno al riparo da ulteriori procedimenti fiscali all'estero. La Svizzera deve imperativamente attuare queste regole in conformità con i modelli dell'OCSE e del G20: in caso contrario, le imprese saranno sottoposte a una doppia imposizione, in Svizzera e all'estero. Il campo d'applicazione di tale imposta, che assumerà la forma di un'imposta diretta, è limitato ai gruppi di imprese con una cifra d'affari annua globale di almeno 750 milioni di euro e imposti con un'aliquota inferiore al 15 per cento. L'esecuzione spetterà ai Cantoni. L'attuale imposta sugli utili resterà invariata per tutte le imprese.

Il 75 per cento del gettito dell'imposta integrativa sarà destinato ai Cantoni, i quali dovranno tenere adeguatamente conto dei Comuni. Il restante 25 per cento sarà impiegato dalla Confederazione al fine di promuovere la piazza economica svizzera. I Cantoni saranno in tal modo incentivati a proporre una fiscalità competitiva. Le entrate fiscali supplementari dei Cantoni saranno prese in considerazione nella perequazione finanziaria e nella compensazione degli oneri.

Attualmente non è possibile valutare con precisione le ripercussioni finanziarie della riforma, ma la Confederazione e i Cantoni si attendono un aumento delle entrate annuali per un importo compreso tra 1 e 2,5 miliardi di franchi, e questo nonostante la perdita di attrattiva fiscale della piazza economica svizzera conseguente all'attuazione della nuova regolamentazione.

Fonte: Messaggio relativo al decreto federale concernente un'imposizione speciale dei grandi gruppi di imprese (Attuazione del progetto dell'OCSE e del G20 sull'imposizione dell'economia digitale), FF 2022 1700

Verhandlungen

Quale Camera prioritaria, il Consiglio degli Stati si è occupato per primo dell'oggetto durante la sessione autunnale 2022. Nel dibattito preliminare, Alex Kuprecht (V, SZ), in nome della Commissione dell'economia e dei tributi (CET), ha raccomandato di entrare in materia. Il deputato ha spiegato che nelle discussioni condotte in sede commissionale è emerso che i Cantoni maggiormente toccati dal progetto sarebbero stati quelli caratterizzati da un'aliquota di imposizione bassa (in particolare Zugo, Basilea Città, Svitto ed eventualmente Zurigo) e che l'ammontare delle maggiori entrate per le casse pubbliche era difficile da stimare ma sarebbe stato compreso tra 1 e 2,5 miliardi di franchi. L'entrata in materia è stata decisa senza suscitare discussioni: Pirmin Bischof (M-E, SO) ha in particolare rilevato che, poiché il progetto emana da un'organizzazione internazionale, la Svizzera, volente o nolente, avrebbe dovuto adottarlo. Non entrare in materia sarebbe equivalso a rinunciare alle entrate fiscali addizionali che sarebbero allora confluite all'estero. In assenza di opposizioni, l'entrata in materia è stata decisa senza votazione.

Nella deliberazione di dettaglio la chiave di ripartizione del gettito dell'imposta integrativa (art. 197 n. 15 cpv. 6) è stata all'origine dell'unica proposta di minoranza. La CET aveva infatti preso atto di una lettera della Conferenza dei direttori cantonali delle finanze che proponeva una ripartizione in ragione del 75 per cento in favore dei Cantoni e del 25 per cento in favore della Confederazione. La Commissione si è accordata sul fatto che le entrate supplementari dovranno essere destinate al mantenimento dell'attrattiva della piazza economica e messe a disposizione della perequazione finanziaria intercantonale.

La proposta di minoranza è stata formulata da Roberto Zanetti (S, SO) e Paul Rechsteiner (S, SG), i quali si sono opposti alla chiave di ripartizione suggerita. Secondo quest'ultimo deputato, tale chiave avrebbe comportato il versamento delle entrate supplementari unicamente ai Cantoni con un'aliquota fiscale bassa, e non ai Cantoni che ne avrebbero invece avuto bisogno. Poiché si tratta di un'imposta federale, secondo la minoranza sarebbe stato logico ripartire il gettito sulla base del modello dell'imposta federale diretta, ossia il 21,2 per cento ai Cantoni e il 78,8 per cento alla Confederazione, in modo che le entrate addizionali andassero a beneficio dell'insieme della popolazione e non soltanto di un numero ristretto di Cantoni. In rappresentanza della maggioranza, Erich Ettlin (M-E, OW) ha considerato che il gettito dell'imposta integrativa è generato dai Cantoni che seguono una politica fiscale attrattiva per i grandi gruppi di imprese. Eva Herzog (S, BS) ha aggiunto che maggiore è la parte destinata ai Cantoni, maggiore sarà l'importo che questi verseranno nell'ambito della perequazione finanziaria, a beneficio quindi anche dei Cantoni con meno risorse.

Nonostante diversi deputati evocassero la possibilità di scegliere una chiave di ripartizione diversa da quella contenuta nel disegno governativo o da quella avanzata dalla minoranza Rechsteiner, non sono state formulate ulteriori proposte. La minoranza Rechsteiner è stata respinta con 30 voti contro 8 e 5 astensioni. L'unica differenza con il disegno del Consiglio federale consisteva in una modifica dell'articolo 197 volta a permettere la deducibilità dell'imposta integrativa quale spesa in relazione alle imposte sull'utile di Confederazione e Cantoni. Scopo di tale modifica è consentire al Consiglio federale di beneficiare di maggiore flessibilità, al fine di seguire l'evoluzione della situazione e prendere una decisione appropriata quando in futuro sarà fatta più chiarezza o se l'OCSE dovesse adattare il proprio quadro giuridico.

Nella votazione sul complesso il Consiglio degli Stati ha adottato il progetto con 44 voti a favore e 1 astensione.

Nella sessione invernale 2022 il Consiglio nazionale, in qualità di seconda Camera, ha esaminato a sua volta il progetto. I relatori commissionali Sophie Michaud Gigon (G, VD) e Martin Landolt (M-E, GL) hanno raccomandato di entrare in materia, in linea con quanto proposto all'unanimità dalla Commissione dell'economia e dei tributi (CET) in occasione del suo esame preliminare. Anche in questo caso il Consiglio ha deciso di procedere senza opposizioni. L'argomentazione principale ancora una volta è stata che l'imposizione minima sarebbe stata attuata in ogni caso a livello di OCSE e G20: se il nostro Paese non si fosse adeguato le entrate fiscali addizionali sarebbero finite all'estero.

Nelladeliberazione di dettaglio il Consiglio nazionale ha trattato le proposte di minoranza in due blocchi. Il primo blocco era costituito da quattro minoranze che proponevano di modificare gli articoli 128, 197 n. 16 e 129a Cost. Nel dibattito si è inserita anche una proposta individuale di Leo Müller (M-E, LU) volta a modificare il titolo dell'oggetto, sostituendo "dell'economia digitale" con "dei grandi gruppi d'imprese". Thomas Aeschi (V, ZG) e Olivier Feller (RL, VD) si sono espressi in nome delle quattro minoranze del primo blocco, chiedendo segnatamente di aggiungere la menzione "multinazionali" alle grandi imprese nel titolo del progetto e nel progetto stesso, di ridurre l'imposta sul reddito delle persone fisiche all'articolo 128 e 127 n. 16, di chiarire la focalizzazione sulle persone giuridiche all'articolo 129a capoverso 3 lettera b e di togliere al Consiglio federale la possibilità di prelevare l'imposta al posto dei Cantoni. Le quattro proposte di minoranza sono state respinte. La proposta individuale Müller è invece stata accolta.

Il dibattito si è incentrato soprattutto sul secondo blocco di minoranze e sulle numerose divergenze che ne sono scaturite. Queste concernevano esclusivamente l'articolo 197 n. 15 Cost. e riguardavano sostanzialmente la ripartizione e l'impiego delle entrate fiscali generate dall'adozione del progetto. Oltre alla proposta di maggioranza, che consisteva in una ripartizione in ragione del 25 per cento alla Confederazione e del 75 per cento ai Cantoni, il Consiglio ha trattato sei proposte di minoranza, che andavano dal 100 per cento alla Confederazione (minoranza Glättli) al 100 per cento ai Cantoni (minoranza Martullo). A essere accolta è infine stata la minoranza Olivier Feller che proponeva una ripartizione del 50 per cento alla Confederazione e del 50 per cento ai Cantoni. È pure stata accolta la minoranza Müller, che proponeva di imporre obiettivi ai Cantoni per quel che concerne la ridistribuzione ai Comuni. È invece stata respinta la minoranza Birrer-Heimo, che chiedeva di delegare la ripartizione all'Amministrazione federale delle contribuzioni. La minoranza Aeschi, infine, chiedeva di sottoporre al Parlamento contemporaneamente al presente oggetto un adeguamento della legge federale concernente la perequazione finanziaria e la compensazione degli oneri: tale proposta è stata respinta, poiché il Consiglio nazionale ha preferito seguire la maggioranza della sua CET in merito all'articolo 197 n. 15 capoverso 7bis, limitando a sei anni il termine entro il quale il Consiglio federale dovrà presentare le disposizioni di legge che sostituiranno l'ordinanza.

Si è quindi tenuto un dibattito sull'impiego delle entrate fiscali addizionali. Il Consiglio nazionale alla fine si è allineato alla maggioranza del Consiglio degli Stati e al disegno del Consiglio federale, decidendo di destinare le risorse fiscali al promovimento dell'attrattiva della piazza economica svizzera. Ha di conseguenza respinto due proposte di minoranza di Jacqueline Badran (S, ZH) e di Franziska Ryser (G, SG) che chiedevano di impiegare le risorse per finanziare la custodia di bambini complementare alla famiglia, promuovere il potenziale di manodopera nazionale e sostenere la transizione verso il sistema dell'imposizione individuale.

Nella votazione sul complesso il Consiglio nazionale ha adottato il progetto con 127 voti contro 43 e 18 astensioni. I Gruppi socialista, dei Verdi, liberale radicale, del Centro e verde liberale hanno votato a favore, mentre il Gruppo UDC si è opposto.

L'appianamento delle divergenze ha avuto luogo nel corso della stessa sessione invernale 2022. Il 5 dicembre 2022 il Consiglio degli Stati ha esaminato in seconda lettura le quattro divergenze rimanenti che, come esposto da Alex Kuprecht (V, SZ), riguardavano il titolo del progetto, la chiave di ripartizione, la necessità di stabilire direttive per quanto concerne la ridistribuzione ai Comuni e il termine entro il quale emanare la legislazione definitiva.

Il Consiglio degli Stati ha accolto senza opposizioni la modifica del titolo. Il dibattito si è essenzialmente incentrato sulla ripartizione delle entrate fiscali tra Confederazione e Cantoni. Paul Rechsteiner (S, SG), pur rimanendo dell'avviso che sarebbe stato più corretto riprendere il sistema di ripartizione previsto per l'imposta federale diretta, ha proposto una soluzione di compromesso consistente in una suddivisione 50/50, che corrispondeva a quanto deciso dal Consiglio nazionale. Ha poi ricordato che l'attuazione della regolamentazione spetta alla Confederazione e che in vista della votazione popolare conveniva optare per una chiave di ripartizione che non favorisse essenzialmente due Cantoni (Zugo e Basilea Città). Peter Hegglin (M-E, ZG) ha invece ribattuto che assegnare più risorse alla Confederazione equivarrebbe a un aumento della centralizzazione e ha rilevato che spetta ai Cantoni tutelare i posti di lavoro sul loro territorio. Con 31 voti contro 11 e 1 astensione la maggioranza del Consiglio ha confermato la propria posizione, decidendo pure di respingere gli obiettivi legati alla ridistribuzione ai Comuni decisi dal Consiglio nazionale. Il Consiglio degli Stati si è infine allineato al Consiglio nazionale per quel che concerne l'aggiunta di un capoverso 7bis all'articolo 197 n. 15, che limita la durata di validità dell'ordinanza e incarica il Consiglio federale di presentare un progetto di legislazione definitiva entro sei anni dall'entrata in vigore dell'ordinanza.

Il giorno seguente il Consiglio nazionale ha esaminato in seconda lettura le divergenze restanti. La CET ha proposto di seguire il Consiglio degli Stati per quanto attiene alla ripartizione delle entrate fiscali, ma di mantenere la propria posizione quanto alle direttive da impartire ai Comuni. La Camera ha deciso di seguire la propria Commissione su entrambi i punti.

L'8 dicembre, in terza lettura, il Consiglio degli Stati ha mantenuto la propria decisione di lasciare ai Cantoni la facoltà di regolare autonomamente la ridistribuzione ai Comuni.

Il 13 dicembre, con 104 voti contro 72 e 1 astensione, seguendo la propria Commissione il Consiglio nazionale ha deciso di sopprimere le direttive impartite ai Cantoni, allineandosi così alla posizione del Consiglio degli Stati.

Nelle votazioni finali, il Consiglio degli Stati e il Consiglio nazionale hanno adottato il decreto federale, rispettivamente con 38 voti contro 2 e 4 astensioni e con 127 voti contro 59 e 10 astensioni. In Consiglio nazionale, i Gruppi UDC, dei liberali radicali, dei Verdi liberali e del Centro hanno approvato il progetto, mentre i Gruppi socialista e dei Verdi lo hanno respinto.

In caso di accettazione da parte del Popolo, la disposizione transitoria permetterà al Consiglio federale di attuare provvisoriamente l'imposizione minima mediante ordinanza, in vista di un'entrata in vigore il 1° gennaio 2024. L'ordinanza sarà successivamente sostituita da una legge federale nell'ambito della quale il legislatore avrà l'opportunità di riesaminare i dettagli nel quadro della procedura parlamentare. Potrà in tal modo tenere conto delle prime esperienze acquisite e apportare gli eventuali correttivi.

Fonti: Bollettino ufficiale / Messaggio del 22 giugno 2022 relativo al decreto federale concernente un'imposizione speciale dei grandi gruppi di imprese (Attuazione del progetto dell'OCSE e del G20 sull'imposizione dell'economia digitale), FF 2022 1700 / Comunicati stampa delle Commissioni / Keystone-ATS / Articoli di stampa / Année politique suisse (link)

Il 18 giugno 2023 il progetto è stato accolto in votazione popolare dal 78,4 % dei votanti.