Die UNO ist auf dem Weg zu einer Steuerkonvention. Wie unterstützt die Schweiz als wichtiger Sitzstaat der UNO wie auch von multinationalen Konzernen diese Bemühungen?

Wortlaut

Auch mit der internationalen Einführung der OECD-Mindeststeuer (Säule 2, BEPS 2.0), über deren Umsetzung das Volk am 18. Juni 2023 abstimmen wird, werden multinationale Konzerne ihre Gewinne weiterhin aus ihren in der Regel wirtschaftlich und politisch benachteiligten Produktionsländern in Afrika, Asien und Lateinamerika in ihre Sitzstaaten in Europa oder Nordamerika verschieben. Die Länder des globalen Südens werden im weltweiten Steuersystem auf absehbare Zeit weiterhin strukturell benachteiligt und massiv an Steuersubstrat verlieren. Entgegen den Versprechungen der OECD, hat sich ihr Rahmenwerk in Steuerangelegenheiten nicht als so inklusiv erwiesen, wie erhofft: Die bisherigen Verhandlungsergebnisse zur Besteuerung der digitalen Wirtschaft (BEPS 2.0) widerspiegeln einmal mehr die Dominanz der reichen westlichen OECD-Mitglieder. Zudem könnte das Projekt einer Neuverteilung der Besteuerungsrechte zwischen Sitz- und Marktstaaten der OECD (Säule 1, BEPS 2.0) bereits in den Schlussverhandlungen in diesem Sommer noch scheitern. Die UNO-Generalversammlung hat auf Initiative der Gruppe der Entwicklungsländer (G77) hin nun auf diese ungenügenden Resultate der OECD reagiert: Im November verabschiedete sie eine Resolution für die Schaffung einer UNO-Steuerkonvention. Damit wird in der UNO nun ein Entwurf für eine solche Konvention ausgearbeitet. In diesem Zusammenhang bitte ich den Bundesrat um die Beantwortung folgender Fragen:

1. Wie beurteilt der Bundesrat grundsätzlich die steuerpolitischen Entwicklungen bei der UNO?

2. Wird die Schweiz als einer der wichtigsten Sitzstaaten sowohl multinationaler Konzerne wie auch der UNO diese Arbeiten aktiv unterstützen?

3. Welche konkreten Massnahmen plant der Bundesrat in dieser Hinsicht?

4. Wie beurteilt der Bundesrat im Lichte dieser Entwicklungen die steuerpolitische Rolle der OECD nach Abschluss des BEPS 2.0-Projektes?

5. Welche weiteren Massnahmen neben der Erarbeitung einer UNO-Steuerkonvention sind nach Ansicht des Bundesrates denkbar, um die Position der Entwicklungsländer in der Ausgestaltung der internationalen Steuerregeln zu stärken? Welchen Beitrag leistet die Schweiz dazu?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Die Resolution der Generalversammlung der Vereinten Nationen vom 30. Dezember 2022 "Promotion of inclusive and effective international tax cooperation" (A/RES/77/244) wurde von den Entwicklungsländern (G77) vorangetrieben, die in den Vereinten Nationen die Stimmenmehrheit haben. Sie verlangt eine Bestandesaufnahme des institutionellen Rahmens der internationalen Zusammenarbeit im Steuerbereich und zwischenstaatliche Diskussionen über Möglichkeiten zur Verbesserung der Effizienz und der Inklusivität. Als Möglichkeiten dafür erwähnt die Resolution die Schaffung von internationalen rechtlichen Instrumenten oder zwischenstaatlichen Strukturen. Es handelt sich dabei um Prüfaufträge und die im ursprünglichen Entwurf der Resolution noch zwingend vorgesehene Schaffung einer Konvention ist noch nicht beschlossen. Die Resolution als Ganzes wurde nach Verhandlungen, an denen sich auch die Schweiz aktiv beteiligte, im Konsens angenommen. Allerdings brachten die Schweiz und gleichgesinnte Staaten (u.a. EU, USA, UK, Südkorea, Japan, Kanada) ihre Opposition gegen die Schaffung neuer Strukturen zum Ausdruck.

Dieses Vorgehen widerspiegelt die konsensorientierte Politik der Schweiz als engagierter Sitzstaat der Vereinten Nationen. Zudem entsprach dies auch dem mit allen gleichgesinnten Partnerstaaten abgesprochenen Vorgehen.

Grundsätzlich beurteilt der Bundesrat diese Entwicklung aber kritisch. Zunächst teilt er die Einschätzung der Resolution nicht, dass die gegenwärtige internationale Zusammenarbeit betreffend Steuerpolitik nicht inklusiv sei. So umfasst beispielsweise das Inclusive Framework on Base Erosion and Profit Shifting (BEPS) der OECD und der G20, das für die laufenden Arbeiten zur Änderung der Besteuerungsregelungen für grosse multinationale Unternehmen (BEPS 2.0, Säulen 1 und 2) verantwortlich zeichnet, gegenwärtig 142 Mitgliedstaaten, die Mehrheit davon Entwicklungs- und Schwellenländer. Das im Bereich der Transparenz und des Informationsaustauschs für Steuerzwecke massgebende Global Forum on Transparency and Exchange of Information for Tax Purposes besteht aus 166 Mitgliedstaaten. Eine gleichberechtigte Mitarbeit in diesen für die Standardsetzung im Steuerbereich bedeutendsten Organisationen steht allen Staaten offen.

Weiter ist aus Sicht des Bundesrates zu vermeiden, dass eine Ausdehnung der Arbeiten der Vereinten Nationen im Steuerbereich zu Doppelspurigkeiten führt. Die mit der Resolution zur Diskussion gestellte Schaffung weiterer Gremien oder Instrumente im Steuerbereich würde die ohnehin knappen Ressourcen vieler Staaten zusätzlich strapazieren, nicht zuletzt diejenigen von Entwicklungsländern. Dies würde den von der Resolution angestrebten Zielen der Erhöhung der Inklusivität und Effizienz zuwiderlaufen.

2./3. Die Schweiz unterstützt seit geraumer Zeit das in der Resolution mehrfach erwähnte Komitee der Experten für internationale Zusammenarbeit in Steuersachen der Vereinten Nationen. Auch in den von der Resolution in Auftrag gegebenen zwischenstaatlichen Diskussionen wird sich die Schweiz aktiv einbringen. Sie wird versuchen, auf international tragfähige Lösungen hinzuarbeiten, die dem Mandat der Resolution Rechnung tragen.

4. Die OECD fungiert als technisches Kompetenzzentrum für das BEPS-Projekt. Die von der OECD erarbeiteten Grundlagen beurteilt der Bundesrat als technisch von hoher Qualität. Das Inclusive Framework on BEPS hat mit seinen 142 Mitgliedstaaten den diesbezüglichen Arbeiten die globale politische Legitimität und auch die breite Abstützung in den Staaten verliehen, die nicht Mitglied der OECD oder der G20 sind. Der Bundesrat erachtet diese Prozessarchitektur als transparent, ausgewogen und inklusiv. Sie eignet sich dementsprechend auch für künftige Arbeiten im Bereich des internationalen Unternehmenssteuerrechts.

5. Die Schweiz gehört zu den langjährigen und grössten Geberstaaten, die Entwicklungsländer im Bereich Steuern unterstützen. Dementsprechend begrüsst der Bundesrat, dass die zentrale Bedeutung des Steuerbereichs für die globale nachhaltige Entwicklung erkannt wird. Die Schweiz unterstützt die Position der Entwicklungsländer bei der Mitgestaltung internationaler Steuerregelungen in erster Linie durch Hilfe beim Aufbau von entsprechendem Fachwissen und von Organisationen, die die internationale Zusammenarbeit in diesem Bereich koordinieren. Neben der Weltbank und dem Internationalen Währungsfonds sind dabei besonders regional tätige Partnerorganisationen - wie das Inter-American Center of Tax Administrations (CIAT) für Ländern aus Süd- und Mittelamerika und das African Tax Administration Forum (ATAF) für afrikanische Länder - relevant, da diese oft die Interessen ihrer Mitgliedsländer in internationalen Foren repräsentieren. Die Schweiz unterstützt aber auch direkt Länder-Projekte um Steuerverwaltungen zu stärken. Dies hilft den Ländern auch im Zusammenhang mit den, oft sehr komplexen, Fragen der internationalen Steuerregeln. Diese Projekte werden bilateral oder zusammen mit bewährten Partnern durchgeführt, insbesondere der Weltbank und dem Internationalen Währungsfonds. Hervorzuheben ist ausserdem, dass die Schweiz die OECD dabei unterstützt, Fähigkeiten in Entwicklungsländern spezifisch für internationale Steuerfragen aufzubauen. Schliesslich steht der Bundesrat einer Mitarbeit von Entwicklungsländern in Gremien mit Bezug zur OECD nicht ablehnend gegenüber. Den Nutzen einer Steuerkonvention der Vereinten Nationen für die Position der Entwicklungsländer beurteilt der Bundesrat demgegenüber als fraglich.

Antwort des Bundesrates.