Bürgenstock. Comment l'intérêt supérieur du pays est-il déterminé dans le cadre de la lex Koller?

Wortlaut

Le complexe hôtelier Bürgenstock, situé au-dessus du lac des Quatre-Cantons, souhaite vendre 67 appartements. Une autorisation lui a été octroyée pour ce faire en 2010, date à laquelle il a été considéré que la vente s'inscrivait dans le modèle de l'établissement stable. Les prestations hôtelières que les acquéreurs de ces appartements allaient devoir souscrire n'ont cependant jamais été précisées. Or, il apparaît que les appartements concernés ont entre-temps été équipés d'une cuisine, ce qui rend peu crédible le recours à des services de restauration. L'Office fédéral de la justice ayant depuis retiré l'autorisation, l'affaire a été portée devant le tribunal administratif du canton de Nidwald, dont la décision n'a pas encore été publiée.

Un article de la NZZ daté du 26 avril 2023 révèle que le complexe Bürgenstock aurait sollicité une dérogation à la lex Koller afin de pouvoir vendre ses appartements à des étrangers non domiciliés en Suisse. À l'appui de sa demande, il aurait invoqué l'intérêt supérieur du pays, condition requise par la loi pour justifier une dérogation.

Le Conseil fédéral est dès lors prié de répondre aux questions suivantes :

1. Comment " l'intérêt supérieur du pays " est-il déterminé dans le cadre de la lex Koller ?

2. Dans quels cas des autorisations ont-elles été octroyées en vertu des dispositions en question ?

3. Dans quels cas des autorisations n'ont-elles pas été refusées en vertu des dispositions en question ?

4. Selon la NZZ, la demande émanait du conseiller fédéral Ueli Maurer. Arrive-t-il souvent que des conseillers fédéraux soumettent au Conseil fédéral des demandes concernant des entreprises particulières ?

5. Le Conseil fédéral a-t-il traité cette demande ? Dans l'affirmative, quelle a été sa réponse ?

6. Les conditions prévues par la lex Koller n'ont pas changé depuis l'époque où les investisseurs ont choisi de s'engager dans le projet. Que pense le Conseil fédéral des demandes de dérogation survenant après la réalisation d'infrastructures de cette taille ?

7. Faudrait-il définir plus clairement le modèle de l'établissement stable, qui fait régulièrement débat ? Les dispositions légales sont-elles réellement applicables ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. La loi fédérale du 26 décembre 1983 sur l’acquisition d’immeubles par des personnes à l’étranger (LFAIE ; RS 211.412.41) autorise le Conseil fédéral à dispenser l'acquéreur d'un immeuble de l'autorisation prévue par cette même loi lorsque l'intérêt supérieur de la Confédération le commande (art. 7, let. h, LFAIE). Cette disposition déroge au principe inscrit à l'art. 2 LFAIE, à savoir que l'acquisition d'immeubles en Suisse par des personnes à l'étranger est subordonnée à une autorisation. Ne peuvent être pris en compte comme intérêts supérieurs de la Confédération que des intérêts publics de portée nationale essentiels et prépondérants, aptes à préserver ou à promouvoir des éléments essentiels de la vie politique, économique, scientifique ou culturelle du pays (jurisprudence des autorités administratives de la Confédération JAAC 68.12, consid. 3).

2. À de rares occasions, le Conseil fédéral a fait usage de l'art. 7, let. h, LFAIE pour dispenser des organisations sportives internationales du régime de l'autorisation. Dans ces cas, l'intérêt supérieur résidait avant tout dans la grande importance sportive, culturelle et économique de fédérations mondiales domiciliées en Suisse (voir JAAC 68.12). Le Conseil fédéral a également considéré que l'acquisition de bien-fonds pour un complexe touristique à Andermatt était dans l'intérêt supérieur de la Confédération (voir les communiqués de presse du 22 septembre 2006, du 21 décembre 2007 et du 24 février 2021).

3. Voir la réponse à la question 2. Si les conditions énumérées ci-dessus ne sont pas réunies, le Conseil fédéral ne peut dispenser l'acquéreur du régime de l'autorisation. Par le passé, la plupart des requêtes qui ne remplissaient pas ces conditions ont été retirées. Le Conseil fédéral n’a connaissance que d’un seul cas dans lequel il a formellement rendu une décision négative. Cette décision est publiée dans la JAAC 50 n° 39.

4. Après avoir consulté le gouvernement cantonal intéressé, le Conseil fédéral constate si l'acquisition est justifiée par l'intérêt supérieur de la Confédération (art. 16, al. 1, let. a, LFAIE). La requête doit être adressée à l’autorité cantonale de première instance à l’intention du Conseil fédéral (art. 15, al. 2, de l'ordonnance du 1er octobre 1984 sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger). C'est ce qu'a fait l'acquéreur dans le cas du Bürgenstock.

5. La procédure au sein du Conseil fédéral n'est pas encore achevée.

6. Le Conseil fédéral examine si les conditions fixées à l'art. 7, let. h, LFAIE sont remplies en suivant la procédure légale et en tenant compte des circonstances de chaque cas.

7. Comme le Conseil fédéral l'a déjà exposé dans sa réponse à la question 20.3052 Töngi « Qui contrôle le respect des règles qui régissent un établissement stable ? », les règles relatives à l'établissement stable se fondent sur l'art. 2, al. 2, let. a, LFAIE. Celui-ci dispose que l'autorisation pour l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger n'est pas nécessaire si l’immeuble sert d’établissement stable pour faire le commerce, exploiter une fabrique ou exercer en la forme commerciale quelqu’autre industrie ainsi que pour exercer une activité artisanale ou une profession libérale. Dans le cas d'un hôtel, le Tribunal fédéral considère qu'il y a établissement stable d'une entreprise lorsque le caractère de prestations de services propres à l'hôtellerie l'emporte sur celui de mise à disposition à titre professionnel de logements (ATF 106 Ib 209). Il convient de tenir compte de ce principe lors de l'examen du cas d'espèce. En tenant compte de la politique conjoncturelle, le législateur fédéral a délibérément rédigé l'exception que constitue l'art. 2, al. 2, let. a, LFAIE de manière à ce qu'elle couvre autant que possible toutes les formes d'activité économique d'une entreprise (voir FF 1997 II 1115, 1160). Dès lors, il ne semble pas pertinent de rédiger une disposition spéciale pour une exception donnée, tandis que les termes généraux de la disposition actuelle s'appliqueraient à tous les autres cas.