Wortlaut

La présente question vise à clarifier le cadre juridique dont la Banque nationale suisse (BNS) dispose pour créer de nouvelles catégories de placement (telles que le bitcoin). Elle ne remet pas en question l’autonomie de la BNS dans sa politique de placement.

Au regard de l’importance croissante des cryptomonnaies à l’échelle mondiale, il convient de se demander si les bases légales sont encore adaptées et si elles confèrent à la BNS la flexibilité nécessaire pour garantir la stabilité du système financier. La capitalisation boursière de l’ensemble des catégories de placement à l’échelle mondiale s’élève en effet, selon les estimations de MSCI, à 270,7 billions de dollars. Quant à la capitalisation boursière du bitcoin, elle se monte actuellement à quelque 2,02 billions de dollars, ce qui en fait une catégorie de placement de plus en plus importante.

En vertu de l’art. 9 de la loi sur la Banque nationale (LBN ; RS 951.11), la BNS peut, pour remplir ses tâches de politique monétaire, effectuer différents types d’opérations financières, telles que l’achat et la vente de créances, de valeurs mobilières et de métaux précieux (art. 9, al. 1, let. c). Or, la question se pose de savoir si les bitcoins peuvent, en vertu de la LBN, être utilisés à titre d’actifs pour la couverture de la masse monétaire.

Dans ce contexte, je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. La BNS aurait-elle le droit, en vertu de l’art. 9 LBN, d’acquérir en toute autonomie des bitcoins à titre d’actifs pour la couverture de la masse monétaire ?

2. Si tel n’est pas le cas :Quelle est la base légale le lui interdisant ?Quelles seraient les modifications légales nécessaires pour que la BNS puisse acquérir des bitcoins à titre d’actifs en toute autonomie et en conformité avec son mandat de politique monétaire ?

Stellungnahme des Bundesrates

Question 1 :Les opérations financières (opérations avec des intervenants sur les marchés financiers) que la BNS peut effectuer pour remplir ses tâches de politique monétaire sont énumérées à l’art. 9, al. 1, LBN. Elles incluent notamment l’achat et la vente, sur les marchés financiers, de créances et de valeurs mobilières libellées en francs suisses ou en monnaies étrangères ainsi que de métaux précieux et de créances en métaux précieux (art. 9, al. 1, let. c, LBN). Les cryptomonnaies telles que le bitcoin ne sont pas mentionnées dans cette énumération, mais elles ne sont pas exclues. Leur nature juridique est controversée. Le Conseil fédéral range les cryptomonnaies dites classiques comme le bitcoin (contrairement aux cryptomonnaies stables [stablecoins], par exemple) dans la catégorie des actifs de fait immatériels, car la créance qui y est liée n’a pas de débiteur (cf. message du 27 novembre 2019 relatif à la loi fédérale sur l’adaptation du droit fédéral aux développements de la technologie des registres électroniques distribués [FF 2020 223, 233, 267). Ce point de vue est largement partagé dans la doctrine. En conséquence, on pourrait considérer que le bitcoin ne peut être qualifié ni de créance ni de valeur mobilière ou de chose et que, de ce fait, il n’entre pas dans le champ d’application de l’art. 9, al. 1, let. c, LBN. Ce serait toutefois ignorer que l’art. 9 LBN a été délibérément formulé de manière ouverte pour que la BNS ait une grande marge de manœuvre dans le domaine des opérations et pour qu’elle puisse exécuter ses tâches dans les meilleures conditions possibles face à l’évolution des marchés financiers (cf. message du 26 juin 2002 concernant la révision de la loi sur la Banque nationale [FF 2002 5645, 5746]). La détention d’actifs d’un nouveau genre, comme le bitcoin, qui sont négociés sur les marchés financiers ne saurait donc être exclue. Les limites à leur acquisition découlent en premier lieu du fait que la BNS doit, en raison de ses tâches, respecter des exigences spécifiques quant à la composition de ses réserves monétaires (notamment en ce qui concerne la liquidité, le risque et le rendement [cf. message du 26 juin 2002 concernant la révision de la loi sur la Banque nationale (FF 2002 5645, 5738)]). Dès lors, si la BNS parvient à la conclusion, sur la base d’une appréciation autonome, que l’acquisition de bitcoins ou d’autres cryptomonnaies est utile à l’exécution de ses tâches de politique monétaire et satisfait aux exigences en matière de réserves monétaires, cette acquisition ne peut être exclue dans le cadre du droit en vigueur. Comme elle l’a expliqué à plusieurs reprises, notamment lors des assemblées générales de ces dernières années, la BNS refuse à l’heure actuelle de considérer le bitcoin comme un actif lui permettant d’exécuter ses tâches de politique monétaire. Elle fait valoir en particulier qu’en raison de son assez faible liquidité et de ses fortes fluctuations de valeur, le bitcoin ne remplit pas les exigences des actifs pouvant entrer dans la composition de ses réserves monétaires. Si elle devait changer d’appréciation, la BNS pourrait tout à fait – comme cela est expliqué ci-dessus – acquérir des cryptomonnaies comme le bitcoin dans le cadre légal en vigueur. Question 2 : voir la réponse à la question 1.