Wortlaut

1. En 2014, le rapport « Droit de préemption des communes » du Conseil fédéral relevait entre autres que le droit de préemption compliquait les transactions immobilières. Quels en sont les effets négatifs ?

2. Quel est l’avis du Conseil fédéral sur l’évolution actuelle de la situation aux niveaux local et cantonal ?

3. Que pense-t-il du fait que l’exercice d’un droit de préemption engendre des surcoûts ? Comment pourrait-on améliorer la situation ?

4. Que pense-t-il du fait que le droit de préemption des pouvoirs publics entrave aujourd’hui l’activité de construction privée aux niveaux local et cantonal, allant parfois jusqu’à l’empêcher totalement ?

5. Que pense-t-il des effets sur l’évolution de l’offre de logements (sous l’angle aussi bien quantitatif que qualitatif) dans les cantons et les communes qui connaissent un tel droit, parfois depuis longtemps (GE, VD, etc.) ? Existe-t-il des évaluations ou des comparaisons systématiques en la matière ? Dans la négative, serait-il disposé à en réaliser et à en tenir compte dans le cadre des mesures visant à améliorer l’offre de logements ?

6. Aujourd’hui, les cantons ont la possibilité d’introduire un droit de préemption lorsqu’ils l’estiment nécessaire, et la législation à tous les niveaux de l’État prévoit déjà des moyens (pouvant aller jusqu’à l’expropriation) permettant aux pouvoirs publics d’obtenir des terrains lorsque des intérêts publics importants le justifient. Pourquoi le Conseil fédéral a-t-il décidé d’inclure le droit de préemption dans la liste des mesures possibles dans son plan d’action sur la pénurie de logements ?

7. Comment le Conseil fédéral compte-t-il renforcer le droit de propriété immobilière ?

Begründung

L’art. 26 de la Constitution garantit la propriété en tant que droit fondamental et prévoit qu’une pleine indemnité est due en cas d’expropriation ou de restriction de la propriété équivalant à une expropriation. D’après la pratique du Tribunal fédéral, les autres types de restriction de la propriété ne sont eux aussi admissibles que si les conditions nécessaires pour la restriction d’un droit fondamental sont réunies (existence d’une base légale, principe de la proportionnalité, intérêt public). L’introduction de dispositions prévoyant un droit de préemption au niveau local ou cantonal mettrait le droit de propriété immobilière encore plus sous pression. Le Conseil fédéral a pourtant inclus le droit de préemption dans la liste des mesures possibles dans son plan d’action sur la pénurie de logements.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Le rapport « Droit de préemption des communes », approuvé par le Conseil fédéral le 17 décembre 2014, montre qu’un droit de préemption des communes au profit de la construction de logements d’utilité publique ne serait pas totalement neutre pour le marché et qu’il impliquerait en outre une charge de travail importante pour les communes comme pour les parties contractantes. Différentes conditions pourraient encadrer un tel droit de préemption : par exemple, qu’il soit sans limites de prix, qu’il soit exercé dans un certain délai ou qu’il ne s’applique qu’à des terrains d’une superficie minimale. Il se pourrait néanmoins qu’un droit de préemption retarde une transaction immobilière ou que les frais de projet engagés en vue de l’achat d’un terrain ne soient plus d’aucune utilité après l’exercice du droit de préemption par la commune. Par ailleurs, le choix du partenaire contractuel se trouverait restreint. Un tel droit de préemption équivaudrait à une légère atteinte à la garantie de la propriété et à la liberté économique. Au regard de l’art. 108 de la Constitution fédérale (encouragement de la construction de logements), ce droit pourrait toutefois être légitimé par un intérêt public et être jugé proportionné, car il ne viole pas l’essence des droits fondamentaux. S’ajoute à cela le fait que le droit de préemption ne constitue pas une intervention directe dans la formation des prix et présuppose que le vendeur souhaite de toute façon se séparer de son bien. Le Conseil fédéral avait décidé en 2014 de renoncer dans un premier temps à l’introduction du droit de préemption des communes, en prévoyant d’y revenir si la situation sur le marché du logement devait se tendre davantage. En février 2023, il a proposé de rejeter la motion 22.4301 (Prévoir un droit de préemption pour les communes sur les terrains et les biens immobiliers afin qu’elles puissent exécuter leurs tâches d’intérêt public).2. Dans le canton de Genève, une telle réglementation existe depuis 1978 déjà. Le canton de Vaud a introduit un droit de préemption en 2018. Des initiatives populaires en lien avec cette thématique sont en suspens dans le canton de Zurich et dans la ville de Lucerne. Dans les parlements des cantons d’Argovie, de Bâle-Campagne et du Valais, des motions en faveur d’un droit de préemption ont été rejetées, tandis que dans le canton de Zoug une motion sur ce thème a été transmise au Conseil d’État en janvier 2024.3. Les cantons sont libres, dans la limite de leurs compétences, d’introduire un droit de préemption pour eux-mêmes et pour leurs communes. Ils définissent également les conditions-cadres et pèsent le pour et le contre. Ce faisant, les cantons ou, le cas échéant, les communes peuvent également tenir compte des dépenses liées à l’exercice du droit de préemption.4./5. L’activité de construction est influencée par de nombreux facteurs, comme le montre l’étude « Rapport entre construction de logements et densification urbaine » de l’ARE, datée de mai 2024 (https://www.are.admin.ch/are/fr/home/media-et-publications/publications/bases/wohnbautatigkeit-innenentwicklung.html). Aucun lien ne peut être clairement établi entre le droit de préemption et l’activité de construction. C’est ainsi que, dans le canton de Vaud, aucune baisse de l’activité de construction n’a été observée après l’introduction du droit de préemption en 2018.6. Diverses mesures ont également été discutées dans le cadre des travaux relatifs au plan d’action sur la pénurie de logements, mais leur mise en œuvre n’a finalement pas été recommandée. Le seul fait d’envisager l’introduction d’un droit de préemption a suscité la controverse, certains y étant favorables et d’autres clairement opposés. Le plan d’action ne mentionne ainsi le droit de préemption que comme « mesure possible », en indiquant qu’elle est controversée.7. Le droit de propriété sur les biens immobiliers est déjà bien protégé. Toute restriction de ce droit est soumise aux conditions connues et éprouvées que sont l’existence d’une base légale, la proportionnalité et l’intérêt public.