Exportations de matériel de guerre à des destinataires privés. Une lacune juridique mine-t-elle le principe qui veut qu'il n'y ait pas d'armes suisses dans les guerres?

Wortlaut

Le SECO a placé pour la première fois une entreprise d’armement étrangère sur une « liste noire » pour violation de contrat. L’entreprise polonaise en question a réexporté des munitions vers l’Ukraine, contrevenant ainsi au principe suisse qui interdit la livraison d’armes à des États en guerre. L’entreprise conteste toutefois avec véhémence avoir violé une quelconque loi : l’exportation a été réalisée « conformément au droit polonais » et aucune loi suisse n’a été violée à ses yeux. Il y a manifestement eu un malentendu sur les bases juridiques applicables.

Dans ce contexte, je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Dans sa réponse à la question 24.8007 de l’heure des questions, il indique que la loi et l’ordonnance sur le matériel de guerre ne requièrent pas de déclaration de non-réexportation pour les exportations à des destinataires privés étrangers. Était-il conscient de cette lacune juridique concernant les destinataires privés ? Si tel est le cas, pourquoi n’a-t-il modifié sa pratique qu’en novembre 2023 alors qu’il s’agit d’une situation sensible ? Pourquoi ce changement de pratique n’a-t-il pas été annoncé ?

2. Quelle est la part des exportations à des destinataires privés réalisées sans déclaration de réexportation et vers quels pays vont ces exportations ?

3. Est-ce que toutes les exportations de matériel de guerre à des destinataires privés sont soumises à une déclaration écrite depuis novembre 2023, date où la pratique aurait changé ? Si ce n’est pas le cas, quelles exportations ne sont pas concernées ?

4. En quoi le document « Resale Declaration for Arms and/or Ammunitions » est-il différent d’une déclaration de non-réexportation ?

5. Quels sont les pays « explicitement spécifiés », qui sont exemptés de cette déclaration ? Sur quelle base le SECO établit-il cette liste ?

6. Dans sa réponse à la question 24.8007, le Conseil fédéral explique avoir changé sa pratique afin de « réduire les risques de détournement ». Or, l’efficacité de cette réglementation doit être remise en question à la lumière des événements récents. Comment le SECO entend-il prévenir les abus et contrôler le respect de la déclaration ?

7. Le Conseil fédéral estime-t-il qu’il faudrait appliquer d’autres bases légales aux exportations d’armes à des destinataires privés ? La déclaration de non-réexportation est un outil destiné à préserver les intérêts en matière de politique extérieure en interdisant la livraison d’armes à des États en guerre. Pourquoi ce principe ne s’applique-t-il pas aux exportations d’armes à des entreprises privées ?

Stellungnahme des Bundesrates

S’agissant des armes légères et de leurs munitions, il existe, outre le marché suisse, un marché international gouvernemental ainsi qu’un marché international privé. La législation sur le matériel de guerre couvre une grande variété d’armes et de types de munitions qui sont commercialisées aussi bien sur le marché gouvernemental que sur le marché privé. La vente à l’étranger d’armes légères et de munitions qui sont soumises aussi bien à la législation sur les armes qu’à celle sur le matériel de guerre requiert, selon l’art. 22a de la loi sur les armes (LArm ; RS 514.54), une autorisation d’exportation conformément à la loi fédérale sur le matériel de guerre (LFMG ; RS 514.51).Question 2.En 2023, la part en valeur des exportations de matériel de guerre à des destinataires privés se montait à quelque 50 % (les chiffres pour 2024 sont en cours de traitement et seront publiés comme d’ordinaire en avril). Il s’agit avant tout de pièces détachées et d’éléments d’assemblage exportés à des entreprises privées étrangères en vue d’être intégrés et transformés dans le cadre de chaînes de valeur internationales. La part des exportations d’armes à feu à épauler ou de poing et des munitions correspondantes vers des destinataires privés s’élevait à environ 5 % des exportations totales en 2023 (dont 4,7 % d’exportations vers des pays figurant dans l’annexe 2 de l’ordonnance sur le matériel de guerre [OMG ; RS 514.511] et 0,3 % vers d’autres pays). Le SECO publie chaque année un rapport sur l’exportation d’armes légères et de petit calibre (ALPC), qui présente une analyse détaillée des destinataires (police, armuriers, etc.) et des pays pour lesquels des autorisations d’exportation ont été octroyées. Le rapport, qui est accessible au public, est également présenté aux Commissions de gestion à l’occasion du compte rendu annuel prévu par l’art. 32 LFMG.Questions 1 et 7.En règle générale, une autorisation d’exportation de matériel de guerre n’est accordée que lorsqu’il s’agit d’une livraison à un gouvernement étranger ou à une entreprise travaillant pour un tel gouvernement, et que ce dernier a établi une déclaration attestant que le matériel ne sera pas réexporté (déclaration de non-réexportation, cf. art. 18, al. 1, LFMG). Il existe deux exceptions à cette règle : 1) pour les exportations de pièces détachées et d’éléments d’assemblage, lorsqu’il est établi qu’ils seront, à l’étranger, intégrés dans un bien et qu’ils ne seront pas réexportés tels quels, ou s’il s’agit de pièces anonymes dont la valeur est négligeable par rapport à celle du matériel de guerre fini (art. 18, al. 2, LFMG) ; et 2) pour les exportations de matériel de guerre à des destinataires privés. Dans le cas d’armes légères et de munitions, l’exportation vers des destinataires privés, comme des armuriers, se fait fréquemment en vue d’une revente conforme à la législation nationale du pays concerné. C’est la raison pour laquelle, au lieu d’une déclaration de non-réexportation, l’art. 5b OMG prévoit que le destinataire concerné doit prouver l’existence d’une autorisation d’importation du pays de destination ou le fait que cette autorisation n’est pas nécessaire. Il est ainsi possible de s’assurer que les autorités du pays de destination ont donné leur aval à l’importation des armes ou munitions concernées. Par ailleurs, une déclaration d’intégration doit être jointe à la demande d’importation de pièces détachées et d’éléments d’assemblage destinés à des entreprises privées à partir d’une valeur de 100 000 francs, en vertu de l’art. 18, al. 2, LFMG relatif aux éléments d’assemblage. Le Conseil fédéral estime qu’il n’y a pas de lacune juridique en la matière. Selon lui, les bases légales en vigueur sont suffisantes pour garantir un contrôle efficace de l’exportation de matériel de guerre tenant compte des différents destinataires finaux concernés. Les exportations vers des destinataires privés sont elles aussi soumises aux critères d’autorisation des art. 22 et 22a LFMG, si bien que les exportations présentant de forts risques de transmission à un destinataire final non souhaité, à l’instar d’une partie à un conflit, ne seraient pas autorisées.Questions 3, 4, 5 et 6.Vu l’embargo sur les biens d’équipement militaires prévu par l’ordonnance instituant des mesures en lien avec la situation en Ukraine (RS 946.231.176.72), est punissable quiconque exporte des biens d’équipement militaires, armes et munitions comprises, à destination de la Fédération de Russie ou de l’Ukraine ou destinés à un usage dans ces pays. Après la révélation, en 2023, de la présence de munitions suisses en Ukraine transmises par l’intermédiaire d’une entreprise polonaise, le SECO a procédé à un contrôle auprès de l’entreprise exportatrice en Suisse. Aucun indice n’a pu être trouvé indiquant que ces munitions avaient été exportées en connaissance du fait qu’elles seraient réexportées vers l’Ukraine. Au contraire, des mesures avaient été prises afin de réduire ce risque (notamment au moyen de clauses contractuelles restreignant la revente). Étant donné qu’une réexportation vers l’Ukraine a tout de même eu lieu, le SECO a décidé de ne plus autoriser, jusqu’à nouvel ordre, de livraisons directes de munitions à l’entreprise polonaise concernée en vue d’une revente sans spécification du destinataire. En revanche, des exportations destinées à cette même entreprise polonaise pourraient en principe être autorisées si cette dernière effectuait des acquisitions pour le compte du gouvernement polonais, par exemple (mais il faudrait alors qu’une déclaration de non-réexportation soit fournie par les autorités polonaises). Le SECO ne tient pas de « liste noire ». À la suite de la transmission évoquée en Pologne, il exige depuis le 1^er mars 2024 des armuriers étrangers, pour les armes à feu à épauler ou de poing et leurs munitions, une déclaration formelle (« Resale declaration for arms and/or ammunition») dans laquelle ils s’engagent à n’effectuer des reventes que sur leur marché national ou indiquent les États auxquels ils prévoient de revendre les armes ou munitions en question (d’où une liste des pays « explicitement spécifiés »). Cette déclaration, qui, contrairement à la déclaration de non-réexportation, ne requiert pas d’autorisation formelle de la Suisse pour la transmission effective de matériel de guerre, ne permet certes pas d’exclure intégralement le risque de transmission à un destinataire final non souhaité, mais contribue néanmoins à le réduire. Les commissions parlementaires compétentes ont été informées de ce changement de pratique. À noter enfin qu’une resale declaration n’est pas nécessaire pour l’exportation de pièces détachées ou d’éléments d’assemblage destinés à une entreprise privée, car c’est une déclaration d’intégration qui est exigée dans ce cas de figure (cf. art. 18, al. 2, LFMG).