Échanges de notes entre la Suisse et l’UE sur la reprise des règlements (UE) 2024/1351, (UE) 2024/1359, (UE) 2024/1349, (UE) 2024/1358 et (UE) 2024/1356 (pacte européen sur la migration et l’asile) (développements de l’acquis de Schengen et de l’acquis « Dublin/Eurodac »). Approbation et mise en œuvre ; modification de lois

25.037 · Objet du Conseil fédéral · 2025-02-21

Département de justice et police

Liquidé

Zusammenfassung

Échange de notes du 14 août 2024 entre la Suisse et l’Union européenne concernant la reprise du règlement (UE) 2024/1359 relatif à la gestion de l’asile et de la migration, modifiant les règlements (UE) 2021/1147 et (UE) 2021/1060 et abrogeant le règlement (UE) no 604/2013 (Développement de l’acquis de Dublin/Eurodac)

Ausgangslage

Communiqué de presse du Conseil fédéral du 21.03.2025

Le Conseil fédéral adopte le message relatif au pacte européen sur la migration et l’asile

Le pacte sur la migration et l’asile vise à rendre le système européen de migration et d’asile plus efficace, plus résistant aux crises et plus solidaire. En tant qu’État associé à Schengen/Dublin, la Suisse participera à cette réforme dans certains domaines et doit donc modifier sa législation nationale. À sa séance du 21 mars 2025, le Conseil fédéral a adopté, à l’intention du Parlement, le message relatif aux modifications requises.

Le 14 mai 2024, l’Union européenne (UE) a adopté dix textes qui constituent le nouveau pacte sur la migration et l’asile. La réforme ainsi engagée vise à freiner la migration illégale en Europe et à limiter la migration secondaire dans l’espace Schengen grâce à une harmonisation et une optimisation des procédures d’asile. En outre, elle prévoit une répartition plus solidaire des requérants d’asile ainsi que d’autres moyens de soutien qui devraient contribuer à alléger la charge qui pèse sur les États membres de Schengen soumis à une forte pression migratoire. Le Conseil fédéral accueille favorablement cette réforme ; il considère que la Suisse, compte tenu de sa position géographique, a un intérêt vital à la mise en place d’une politique européenne efficace et résistante aux crises en matière d’asile et de migrations.

Nouvelle réglementation dans le domaine Dublin

Cinq des dix textes adoptés revêtent un caractère soit entièrement soit partiellement contraignant pour la Suisse. Ces textes définissent notamment quel est l’État Dublin responsable du traitement d’une demande d’asile. Sur ce point, les règles actuelles restent de mise, mais les délais impartis pour clarifier les compétences ont été raccourcis, ce qui permet d’accélérer les transferts. Afin de faire obstacle à la migration secondaire, les liens d’un requérant avec un État Dublin précis sont davantage pris en considération alors que, dans le même temps, des exigences plus strictes ont été définies pour le transfert de compétence d’un État Dublin à un autre. Le nouveau règlement visant à faire face aux situations de crise définit les modalités permettant aux États, en cas de situations exceptionnelles, de déroger provisoirement aux règles de gestion de l’asile et de la migration, notamment via la prolongation de la durée des procédures Dublin.

Le règlement Eurodac révisé garantit l’interopérabilité de cette banque de données avec les autres systèmes informatiques européens ; l’image faciale et les empreintes digitales de toute personne dès l’âge de six ans y figurent désormais ainsi que de nouvelles catégories de personnes. Enfin, le nouveau pacte introduit une procédure pour filtrer rapidement les ressortissants d’États tiers qui sont entrés dans l’espace Schengen et qui ne remplissent pas les conditions d’entrée requises. Les autorités compétentes doivent soumettre les personnes concernées à une vérification d’identité, à un contrôle de sécurité et à un contrôle sanitaire.

Soutien volontaire

Avec cette réforme, l’UE met pour la première fois en place un mécanisme de solidarité obligatoire en matière de répartition des requérants d’asile entre les États membres. Ce mécanisme n’est pas contraignant pour la Suisse, qui peut néanmoins choisir d’y participer. Pour le Conseil fédéral, ce mécanisme offre l’opportunité de renforcer durablement le système européen de migration et d’asile ; il est donc favorable, sur le principe, à ce que la Suisse y prenne part. Par conséquent, il a demandé à l’administration de se pencher sur la question et d’élaborer des propositions.

Lors de la consultation, près de la moitié des participants, dont la majorité des cantons, avait approuvé en substance la reprise et l’application des cinq règlements de l’UE. Quelques cantons craignent toutefois que cette réforme ne génère un supplément de charges tant en termes de personnel que de finances. D’autres participants, critiquant le fait que la réforme s’appuie sur une politique d’isolement et de dissuasion, demandent que la Suisse prenne systématiquement part au nouveau mécanisme de solidarité, dans le cadre de mesures concrètes.

Verhandlungen

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil national, 19.06.2025

Pacte migratoire: le mécanisme de solidarité ne passe pas
Le mécanisme de solidarité prévu dans le pacte migratoire européen n'a pas passé la rampe au National. Les députés ont rejeté jeudi de justesse, par 84 voix contre 81 et 20 abstentions, l'un des paquets comprenant ce système. La position du PLR a été décisive. Les autres paquets de cette réforme, qui divise à gauche et à droite, ont été acceptés.

La participation de la Suisse à ce mécanisme de solidarité avait pourtant été validée par 96 voix contre 89 quelques minutes plus tôt. Mais les libéraux-radicaux, qui n'en voulaient pas, sont arrivés à leurs fins en s'abstenant largement lors du vote d'ensemble. L'UDC a aussi voté contre en bloc.

Ce système, obligatoire pour les 27 membres de l'UE mais optionnel pour la Suisse, doit décharger les pays méditerranéens, soumis à une forte pression migratoire. Le Conseil fédéral propose d'y participer sur une base volontaire.

Le National était en faveur, à condition que les pays limitrophes respectent le système de Dublin. La majorité était convaincue qu'en y participant, la Suisse agit dans son propre intérêt. Le PLR, lui ne veut pas accepter de requérants supplémentaires et préfère participer financièrement uniquement, ou alors pas du tout.

Pas moins de 30'000 migrants par année sont concernées, a déclaré Christian Wasserfallen (PLR/BE). Une participation financière faisant partie des options possibles, cette voie doit être privilégiée. Le coût s'élèverait à 20 millions par année. "C'est un montant considérable, mais que l'on pourrait accepter", a argumenté le Bernois.

Chou blanc

Les trois autres projets sur la table ont eux été adoptés, malgré une vive opposition de l'UDC et de la gauche. Le parti conservateur voulait s'en tenir au strict minimum légal, alors que le camp rose-vert souhaitait en faire plus pour les requérants. Toutes leurs propositions ont été rejetées.

Le pacte n'est certes pas parfait, ont concédé plusieurs députés du Centre, du PLR et du PVL, mais la direction prise vaut toujours mieux qu'une Suisse qui resterait à l'écart. Un refus irait contre la volonté de l'UDC de limiter la migration et celle de la gauche de respecter les droits des réfugiés, a ajouté le conseiller fédéral Beat Jans.

Le projet reprend cinq des dix textes du pacte migratoire adopté par l'UE l'année dernière et censé entrer en vigueur courant 2026. La Suisse, membre de l'espace Schengen et signataire de l'accord de Dublin, est contrainte de reprendre tout ou partie du pacte.

Ce nouveau cadre doit rendre les procédures plus efficaces et limiter la migration illégale en Europe, tout en renforçant la solidarité entre les pays, selon le gouvernement.

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil des Etats, 09.09.2025

Le Conseil des Etats soutient le mécanisme de solidarité de l'UE

La Suisse doit participer à un mécanisme européen de solidarité sur l'asile. Le Conseil des Etats l'a soutenu mardi, mais sous condition. Le National a rejeté en juin ce volet du nouveau pacte de l'Union européenne sur la migration et l'asile.

Ce pacte vise à freiner la migration illégale en Europe et à limiter la migration secondaire dans l'espace Schengen grâce à une harmonisation et une optimisation des procédures d'asile. Il doit entrer en vigueur à la mi-2026.

La Suisse a tout intérêt à ce que le système d'asile européen soit amélioré, a dit le conseiller fédéral Beat Jans. Le pacte est un "compromis historique" qui consacre la solidarité entre pays européens. Il aura pour conséquence de faire diminuer le nombre de demandes d'asile infondées, et de renforcer la protection des personnes qui en ont besoin.

Volet contesté

Le mécanisme de solidarité est obligatoire pour les 27 membres de l'UE mais pas pour la Suisse. Il doit décharger les pays méditerranéens, soumis à une forte pression migratoire. La manière dont seront soutenus ces Etats est flexible: prise en charge de personnes (relocalisation), contributions financières ou prestations alternatives (par exemple envoi de personnel spécialisé).

Le Conseil fédéral propose de participer sur une base volontaire au mécanisme de solidarité, a expliqué pour la commission préparatoire Petra Gössi (PLR/SZ).

Ce volet est le plus contesté. Le National l'a rejeté de justesse, sous l'impulsion de l'UDC et du PLR. Au Conseil des Etats, l'UDC s'y est à nouveau opposée, mais elle était cette fois isolée. En soutenant le mécanisme, "on envoie un signal complètement faux à notre population", a dit sans succès Pirmin Schwander (UDC/SZ).

Compromis

En tenant compte du refus du National, la Chambre des cantons a donc opté pour une forme de compromis, par 27 voix contre 14: la Confédération ne pourra prendre des mesures de solidarité que si les Etats Dublin essentiels pour la Suisse, comme l'Italie, respectent leurs obligations vis-à-vis de la Confédération.

Pour que le système fonctionne, "il est fondamental que ces pays reprennent des gens qui ont déposé une première demande d'asile chez eux", a plaidé Pascal Broulis (PLR/VD).

Les cantons devront en outre être consultés en amont. Berne devra aussi veiller au respect de l'article 121a, alinéa 2 de la Constitution, inscrit en 2014 suite à l'adoption de l'initiative UDC contre "l'immigration de masse."

La question du financement d'éventuelles mesures de solidarité n'est pas encore à l'ordre du jour, a rappelé Beat Jans. Mais le Conseil des Etats a tenu à préciser que pour mettre en œuvre la participation au mécanisme de solidarité, le Conseil fédéral peut utiliser des fonds déjà convenus avec l'UE dans le cadre des contributions aux Etats membres.

La Chambre a aussi apporté quelques compléments au mécanisme, qui concernent les données médicales dans le système d'information sur les visas, la participation du représentant juridique à l’audition d'un requérant durant la phase préparatoire et les informations fournies aux requérantes d’asile sur leurs obligations.

Filtrage

Les trois autres volets de la réforme ont été largement soutenus. Toutes les personnes qui sont entrées de manière irrégulière dans l’espace Schengen devront désormais être soumises à une procédure de filtrage.

Les ressortissants de pays tiers qui entrent de manière irrégulière dans l’espace Schengen, ceux qui séjournent déjà en Europe sans autorisation de séjour, les demandeurs d’asile et, désormais, les personnes bénéficiant d’une protection temporaire, verront leurs données enregistrées dans la base de données Eurodac, qui a été élargie.

Les dispositions du système de Dublin, qui détermine quel Etat européen est responsable de l'examen d'une demande d’asile, ont en outre été développées. Et en cas de crise migratoire, le nouveau règlement définit dans quelle mesure les Etats membres peuvent déroger aux règles en vigueur.

Procédures aux frontières sans la Suisse

Une nouveauté majeure du pacte de l'UE est l'introduction de procédures aux frontières extérieures de l'UE. La procédure à la frontière est prévue pour les personnes dont la nationalité a un taux de protection inférieur ou égal à 20% en moyenne européenne, ou qui sont considérées comme un risque pour la sécurité.

La procédure doit alors être clôturée dans un délai de 12 semaines. Pour les personnes qui ne reçoivent pas de protection suite à la procédure d'asile, une procédure de retour doit ensuite avoir lieu dans un délai supplémentaire de 12 semaines. Les mineurs non accompagnés sont en principe exclus de cette procédure. Les familles avec enfants sont prioritaires.

La Suisse n'appliquera pas ces procédures aux frontières extérieures de l'UE.

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil national, 16.09.2025

Le Parlement soutient le mécanisme de solidarité de l'UE

La Suisse participera volontairement à un mécanisme européen de solidarité sur l'asile. Le National, qui l'avait rejeté en juin, l'a soutenu mardi, sous conditions. Le Conseil des Etats avait déjà avalisé ce volet du nouveau pacte migratoire de l'Union européenne.

Le Conseil fédéral propose d'y participer sur une base volontaire. La Suisse a tout intérêt à ce que le système d'asile européen soit amélioré, a indiqué le conseiller fédéral Beat Jans. "Le mécanisme de solidarité nous permet d'en faire partie." Le pacte migratoire aura pour conséquence de faire diminuer le nombre de demandes d'asile infondées, et de renforcer la protection des personnes qui en ont besoin, a encore avancé le ministre de justice et police.

En juin, le PLR s'était joint à l'UDC et à quelques centristes pour rejeter ce volet du pacte, alors qu'une partie des Vert-es s'était abstenue. Au Conseil des Etats, le mécanisme de solidarité a passé la rampe, mais sous conditions.

Equilibre des intérêts

L'UDC n'a pas changé de ligne entretemps. "Il faut savoir dire non quand un système ne marche plus. Le système Dublin ne remplit pas les promesses qui ont été faites pour maîtriser la migration il y a 20 ans lors de son introduction", a estimé Gregor Rutz (UDC/ZH). "Et le mécanisme de solidarité ne nous sert à rien."

Il faut désormais trouver une solution qui puisse être soutenue par une majorité de ce Parlement, a contré Nicolo Paganini (Centre/SG) au nom de la commission compétente. Le compromis trouvé se rapproche du Conseil des Etats.

"C'est un changement de paradigme, pour la première fois, on va renforcer ensemble la protection des frontières extérieures", a plaidé Gerhard Pfister (Centre/ZG). Le mécanisme s'assure que certains pays ne peuvent plus faire ce qu'ils veulent. "Il ne s'agit pas seulement de solidarité, mais d'un équilibre des intérêts."

Risque d'exclusion

"Si vous refusez aujourd'hui, le projet est terminé", a confirmé Beat Jans. Tous les volets du pacte migratoire présenté sont liés, y compris les volets obligatoires pour la Suisse et déjà soutenus par les deux Chambres.

Si le National enterre le mécanisme de solidarité, la Suisse risque une exclusion du système Schengen/Dublin, a répété le ministre. Il a finalement été entendu par 101 voix contre 72 et 22 abstentions, l'UDC étant cette fois quasiment isolée dans son refus.

Vert-e-s critiques

La gauche a tenté en vain de renvoyer le projet au Conseil fédéral avec pour mandat de revoir la politique d'asile de la Suisse dans un sens plus humanitaire.

Les Vert-e-s notamment se sont montrés très critiques: "Mettez un peu de passion dans la politique d'asile!", a lancé Balthasar Glättli (ZH) à Beat Jans. Delphine Klopfenstein Broggini (GE) a elle parlé d'une "aggravation" du droit d'asile avec ce pacte.

Conditions

Le National a précisé que la Confédération doit prendre des mesures de solidarité, à condition que le système de Dublin fonctionne bien dans l'ensemble à l'égard de la Suisse. Et que les pays importants pour la Suisse, comme l'Italie, respectent leurs obligations en matière d'admission et de réadmission des requérants.

Les cantons devront en outre être consultés en amont. Berne devra aussi veiller au respect de l'article 121a, alinéa 2 de la Constitution, inscrit en 2014 à la suite de l'adoption de l'initiative UDC contre "l'immigration de masse".

Le PLR voulait conditionner son soutien au mécanisme de solidarité à une formulation plus restrictive. "On ne parle pas encore de financement, mais on parle déjà d'accueillir plus de gens, alors que les cantons sont déjà sous pression", a critiqué en substance Peter Schilliger (LU). Il n'a pas été suivi, par 103 voix contre 90.

Le dossier repart au Conseil des Etats pour des divergences plus techniques et de formulation.

Volets déjà soutenus

Les trois autres volets de la réforme sont obligatoires pour la Suisse et ont déjà été largement soutenus. Ils portent sur une procédure de filtrage dans l'espace Schengen, l'enregistrement des données dans la base Eurodac élargie, ainsi qu'une révision du règlement du système de Dublin, pour faire face aux crises migratoires.

Délibérations au Conseil des Etats, 18.09.2025

Divergences

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil national, 22.09.2025

Le Parlement donne son feu vert au pacte migratoire de l'UE

La Suisse participera au nouveau pacte migratoire de l'Union européenne. Le Conseil national a éliminé lundi une dernière divergence technique de cette grande réforme, qui contient un mécanisme de solidarité sur l'asile devant décharger les pays méditerranéens.

Ce pacte, qualifié de compromis "historique" et fruit d'années de négociations entre les pays de l'UE, vise à freiner la migration illégale en Europe et à limiter la migration secondaire dans l'espace Schengen, grâce à une harmonisation et une optimisation des procédures d'asile. Il doit entrer en vigueur à la mi-2026.

Le Conseil fédéral a scindé la réforme en quatre volets, dont trois étaient obligatoires pour la Suisse. Ils n'ont été que peu contestés devant le Parlement.

Le premier volet, le mécanisme de solidarité, est lui obligatoire pour les 27 membres de l'UE mais pas pour la Suisse. Il doit décharger les pays méditerranéens, soumis à une forte pression migratoire, par exemple via la relocalisation de personnes demandant l'asile.

Le Conseil fédéral proposait d'y participer sur une base volontaire. En juin, au Conseil national, le PLR s'était toutefois joint à l'UDC et à quelques centristes pour rejeter ce mécanisme controversé. Une partie des Vert-e-s s'était abstenue, critiquant une aggravation de la politique d'asile. Au Conseil des Etats, le mécanisme de solidarité a passé la rampe, mais sous conditions.

Risque d'exclusion

En deuxième lecture au National, une grande majorité du PLR a revu sa position. "Si vous refusez, le projet est terminé", a rappelé le conseiller fédéral Beat Jans. Tous les volets du pacte migratoire sont liés, y compris les volets obligatoires pour Berne. La Suisse risquerait alors une exclusion du système Schengen/Dublin.

La gauche a elle tenté en vain de renvoyer le projet au Conseil fédéral avec pour mandat de revoir la politique d'asile de la Suisse dans un sens plus humanitaire.

Conditions

Les Chambres ont précisé que la Confédération prendra des mesures de solidarité, à condition que le système de Dublin fonctionne bien dans l'ensemble à l'égard de la Suisse. Et que les pays importants pour la Suisse, comme l'Italie, respectent leurs obligations en matière d'admission et de réadmission des requérants.

Le Conseil des Etats a aussi tenu à préciser que pour mettre en œuvre la participation au mécanisme de solidarité, le Conseil fédéral peut utiliser des fonds déjà convenus avec l'UE dans le cadre des contributions aux Etats membres.

Les trois autres volets de la réforme portent sur une procédure de filtrage dans l'espace Schengen, l'enregistrement des données dans la base Eurodac élargie, ainsi qu'une révision du règlement du système de Dublin, pour faire face aux crises migratoires.

Une nouveauté majeure du pacte de l'UE est l'introduction de procédures aux frontières extérieures de l'UE pour certaines catégories de personnes. La Suisse n'y participera pas.