Conflits d'objectifs dans la construction de logements d'utilité publique. Le Conseil fédéral, à travers sa décision en matière de planification, est-il en train de freiner le plan d'action sur la pénurie de logements ?

Wortlaut

Lors de la table ronde sur la pénurie de logements, les représentants des cantons, des villes et des communes, des secteurs de la construction et de l’immobilier ainsi que de la société civile se sont accordés sur la nécessité de prendre des mesures afin de créer davantage de logements à loyer modéré et adaptés aux besoins. Dans le plan d’action qui en découle, l’une des mesures centrales et qui a fait l’objet d’un large consensus consiste en un encouragement plus marqué de la construction de logements d’utilité publique par la Confédération. Concrètement, la Confédération doit notamment préparer un nouveau crédit-cadre destiné à financer des engagements conditionnels (cautionnements) en vue de l’encouragement de l’offre de logements (mesure C1.2 du plan d'action). Le 7 juin 2024, le Conseil fédéral a décidé de mettre rapidement en œuvre les mesures du plan d'action qui relèvent de sa compétence.

Le crédit-cadre actuel pour les engagements conditionnels en vue de l’encouragement de l’offre de logements arrivera à échéance fin 2027. Il faudra un nouveau crédit-cadre à partir de 2028. D’après l’arrêté fédéral du 3 mars 2021, le prochain crédit-cadre doit être calculé de sorte que le volume des cautionnements soit lié à la croissance du nombre de ménages (arrêté de planification en vertu de l’art. 28 de la loi sur le Parlement). La mise en œuvre de cette règle mettrait un frein à la croissance des moyens alloués aux cautionnements. Il s’agit d’une contradiction par rapport à la volonté annoncée d’encourager plus fortement la construction de logements d’utilité publique.

Je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes.

1. Sur quelles données s’est-il appuyé au cours des vingt dernières années (depuis l'introduction de la loi sur le logement en 2003) pour calculer le montant des crédits-cadres demandés ?

2. À combien se montaient les demandes de financement de logements d’utilité publique adressées au cours des cinq dernières années à la Centrale d’émission pour la construction de logements (CCL) ? Cette dernière a-t-elle été en mesure de répondre à la demande ?

3. Comment se répercuterait à l’avenir la planification du Conseil fédéral sur l’offre de financements à bon marché et sur l’écart entre l’offre et la demande ?

4. Le Conseil fédéral voit-il un conflit entre sa volonté de mettre en œuvre rapidement les mesures du plan d'action qui relèvent de sa compétence - en l’espèce, renforcer l'encouragement de la construction de logements - et la décision de ralentir la croissance du volume des cautionnements ?

5. À taux de conversion égal, quelles seraient les conséquences de la mise en œuvre de cette décision sur l’encouragement de nouveaux projets de construction de logements d'utilité publique ?

Stellungnahme des Bundesrates

En vertu des articles 34 et ss de la loi sur le logement (LOG ; RS 842), la Confédération peut, via l’octroi de cautionnements ou d’arrière-cautionnements, contribuer à financer, à des conditions avantageuses, des objets appartenant à des maîtres d’ouvrage d’utilité publique. Depuis l’entrée en vigueur de la LOG en 2003, le Parlement a adopté quatre arrêtés fédéraux portant sur des crédits d’engagement pour des engagements conditionnels. Aucun des cautionnements accordés en leur temps n’a dû être honoré à ce jour. Le cautionnement d’emprunts de la Centrale d’émission pour la construction de logements d’utilité publique (CCL) constitue largement et systématiquement la partie la plus importante du crédit-cadre. Conformément à la pratique en vigueur, la CCL émet chaque année entre deux et quatre emprunts, pour un montant total de 200 à 300 millions de francs. Des fonds sont ainsi disponibles d’une part pour des financements de conversion d’emprunts parvenant à échéance et d’autre part pour de nouveaux financements. Environ 65 % des emprunts remboursés sont convertis en nouveaux prêts ; ce taux de conversion repose sur des analyses de risque éprouvées. Jusqu’ici, les volumes des crédits d’engagement étaient plus ou moins définis en fonction des besoins de financement. Fin 2024, les cautionnements présentaient une durée résiduelle de 10,3 ans et le volume de cautionnement s’élevait à 4072 millions de francs. Au cours des trois premières années du crédit-cadre en cours, la demande (pour de nouveaux financements et des financements de conversion) avoisinait 850 millions de francs, et la CCL était initialement en mesure de couvrir en grande partie les besoins de financement. Depuis le début de l’été 2024, la demande dépasse les fonds disponibles pour l’exercice au titre du crédit-cadre. Depuis, moins de 50 % des demandes de nouveaux financements ont pu être satisfaites ; les financements de conversion ont été maintenus à leur niveau actuel.L’arrêté de planification du Parlement plafonne la croissance du volume de cautionnement pour le crédit d’engagement 2027-2033 à la croissance du nombre de ménages. Depuis 2020, le taux de croissance des ménages a été de 1,34 % par an en moyenne, d’où une croissance du volume de cautionnement de 8,3 % sur six ans. En partant d’un volume de cautionnement de 4260,5 millions de francs à la fin de la durée du crédit d’engagement actuel, le volume de cautionnement passerait à 4614,8 millions de francs au terme de la nouvelle période de crédit, ce qui, d’un point de vue arithmétique, appellerait un nouveau crédit d’engagement de 1638 millions de francs. Pour fixer le montant du crédit d’engagement, le Conseil fédéral tient compte de différentes conditions-cadres et critères. En vertu de l’art. 28, al. 4, de la loi sur le Parlement (LParl ; RS 171.10), il peut s’écarter d’un arrêté de planification du Parlement s’il motive sa décision. En fin de compte, c’est au Parlement qu’il appartient de décider du montant du crédit d’engagement.À taux de conversion égal, la mise en œuvre de la décision de planification impliquerait que près de la moitié du crédit serait disponible pour de nouveaux financements. En moyenne pluriannuelle, la part disponible s’élève à plus de 60 %, ce qui se vérifie également dans la croissance du volume de cautionnement observée ces dernières années. Maintenir un crédit d’engagement conforme à la décision en matière de planification revient à rendre cet instrument d’encouragement plus difficile d’accès pour les nouveaux maîtres d’ouvrage ; en moyenne, le montant à disposition pour les nouveaux financements avoisinerait encore 130 millions de francs par an.