Wortlaut

L’art. 121a, al. 1, Cst. dispose que la Suisse gère de manière autonome l’immigration des étrangers. L’al. 2 prévoit que le nombre des autorisations délivrées pour le séjour des étrangers en Suisse est limité par des plafonds et des contingents annuels. Enfin, l’al. 4 interdit la conclusion de tout traité international qui est contraire aux al. 1 et 2.

Le Conseil fédéral a annoncé le 30 avril 2025 par voie de communiqué qu’il avait décidé de soumettre les accords entre la Suisse et l’UE (« les traités internationaux ») à un référendum facultatif en matière de traités internationaux. Au cours de la conférence de presse, le conseiller fédéral Ignazio Cassis a déclaré que l’acceptation du projet changeait la donne sur le plan du droit international : le Tribunal fédéral sera appelé à prendre ses décisions sur une nouvelle base juridique ou en prenant en compte des éléments supplémentaires. Le Conseil fédéral considère donc que les traités en question créent une nouvelle situation juridique. Or, les modifications qu’il est prévu d’apporter à la loi fédérale sur les étrangers et l’intégration, telles que la priorité donnée aux travailleurs suisses, se sont révélées largement inefficaces pour atteindre les objectifs fixés à l’art. 121 Cst. : elles ne remplacent pas un mécanisme de régulation autonome ni ne permettent de gérer l’immigration par des plafonds annuels.

Dans ce contexte, je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Comment l’art. 121a, al. 1 et 2 , Cst. sera-t-il mis en œuvre concrètement avec la nouvelle donne ou les éléments supplémentaires sur le plan du droit international ?

2. La clause de protection que propose le Conseil fédéral est-elle conforme à la Constitution, d’autant qu’elle ne contient pas de plafonds ?

3. Une modification de l’art. 121a Cst. est-elle nécessaire étant donné que, manifestement, les nouveaux traités internationaux conclus y contreviennent ?

4. Dans la négative : quelles mesures le Conseil fédéral prévoit-il de prendre pour gérer durablement (et non simplement en adoptant une vague clause de protection) l’immigration de manière autonome et par des plafonds annuels, dans le respect de la Constitution ?

5. Les nouveaux traités internationaux contrevenant manifestement à l’art. 121a Cst., comment le Conseil fédéral justifie-t-il de ne pas les soumettre au référendum obligatoire ?

Stellungnahme des Bundesrates

1.-4. Le 16 décembre 2016, le Parlement a adopté la législation de mise en œuvre de l'art. 121a de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101) et, ainsi, opté pour une gestion indirecte de l’immigration qui est compatible avec l’accord sur la libre circulation des personnes conclu entre l’Union européenne (UE) et la Suisse (ALCP; RS 0.142.112.681). S’appuyant sur cette décision du Parlement, le Conseil fédéral a estimé à diverses reprises déjà, notamment dernièrement dans son avis sur la motion 24.4322 du Groupe de l'Union démocratique du centre « Mettre en œuvre l’article 121a de la Constitution pour respecter enfin la volonté populaire », qu’il n’y avait pas lieu d’agir plus avant en la matière. Dans le paquet d’accords Suisse-UE, seul le protocole d’amendement de l’ALCP comporte des dispositions qui peuvent avoir des répercussions sur l’immigration au sens de l’art. 121a Cst. Comme le Conseil fédéral l’a déjà expliqué en détail à plusieurs reprises (cf. ch. 2.3.10.1.3 du rapport explicatif relatif à l’ouverture de la procédure de consultation concernant le paquet « Stabilisation et développement des relations Suisse-UE »), les dispositions du protocole d’amendement de l’ALCP sont compatibles avec l’art. 121a Cst. Seul un nombre restreint de personnes supplémentaires devrait immigrer en Suisse en vertu des modifications de l’ALCP prévues dans ce cadre. Ce nombre restreint de personnes n’aura que peu d’effets sur l’immigration ; la Suisse conserve donc la possibilité de gérer l’immigration de manière autonome et peut le prendre en considération lors de la fixation des contingents applicables aux ressortissants d’États tiers. Par ailleurs, la clause de sauvegarde prévue dans le protocole d’amendement de l’ALCP et sa transposition en droit interne ne servent pas à mettre en œuvre l’art. 121a Cst., mais à concrétiser l’actuelle clause de sauvegarde prévue à l’art. 14, par. 2, ALCP. Il n’y a donc pas contradiction avec l’art. 121a Cst. Au contraire, ces dispositions permettront à la Suisse, dans certaines circonstances, de restreindre la libre circulation des personnes avec l’UE en prenant des mesures temporaires (entre autres, fixation de nombres maximums). 5. Les traités internationaux du paquet Suisse-UE, y compris le protocole d’amendement et le protocole institutionnel de l’ALCP, sont conformes à la Constitution. L’art. 121a Cst. ne nécessite aucune adaptation (cf. réponse aux questions 1 à 4). Le Conseil fédéral propose de soumettre au référendum facultatif les traités internationaux qui visent à stabiliser et à développer les relations bilatérales, conformément aux dispositions régissant la tenue de référendums (art. 140 et 141 Cst.). Les lois fédérales et les modifications de lois liées à la mise en œuvre d’un traité international sont intégrées dans l’arrêté portant approbation du traité concerné, comme le prévoit l’art. 141a, al. 2, Cst. Le Conseil fédéral a motivé cette décision plus en détail au ch. 4 du rapport explicatif relatif à l’ouverture de la procédure de consultation mentionné plus haut. La décision finale appartient aux Chambres fédérales.