Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de soumettre au Parlement les modifications de loi permettant de réorganiser le Tribunal pénal fédéral (TPF) de sorte à mieux garantir l’indépendance de la première et de la deuxième instance. Il se fondera pour ce faire sur le rapport des Commissions de gestion du 20 septembre 2022 et tiendra compte des travaux de planification et de conception menés par le TPF.

Antrag des Bundesrates

Rejet

Stellungnahme des Bundesrates

La structure et l’organisation actuelles de la Cour d’appel du Tribunal pénal fédéral résultent d’une proposition commune du Tribunal fédéral et du Tribunal pénal fédéral (message du 4 septembre 2013 concernant la modification de la loi sur le Tribunal fédéral [Extension du pouvoir d'examen aux recours en matière pénale], FF 2013 6375, et message additionnel du 17 juin 2016 concernant la modification de la loi sur le Tribunal fédéral [Création d'une cour d'appel au Tribunal pénal fédéral], FF 2016 5983). Les deux tribunaux avaient à l’origine proposé deux options, et le Parlement s’était prononcé pour la mise en œuvre de celle qu’ils privilégiaient. La modification demandée dans la motion correspond à la seconde option, c’est-à-dire celle qui n’avait pas la préférence des tribunaux. Ceux-ci s’étaient à l’époque laissés guider par le fait qu’il était courant au sein des tribunaux pénaux internationaux que la cour d’appel soit intégrée dans la structure-même du tribunal. Les craintes éventuelles selon lesquelles une organisation du Tribunal pénal fédéral calquée sur ce modèle pourrait nuire à la réputation de la Suisse ne se sont pas confirmées. Dans son avis du 16 décembre 2022 sur le rapport des Commissions de gestion des Chambres fédérales (CdG) du 20 septembre 2022 concernant la planification des besoins et la mise en place de la Cour d’appel du Tribunal pénal fédéral (FF 2022 3162), le Conseil fédéral a souligné que, de son point de vue, la forme d’organisation de la Cour d’appel était tout à fait conforme au code de procédure pénale (CPP, RS 312.0). Il a de plus rappelé que le CPP ne comportait que peu de règles d’organisation des autorités judiciaires. L’art. 14, al. 2, CPP dispose que la Confédération et les cantons fixent les modalités d’élection des membres des autorités pénales, ainsi que la composition, l’organisation et les attributions de ces autorités, à moins que ces questions soient réglées exhaustivement par le CPP ou d’autres lois fédérales. Dans leur rapport du 20 septembre 2022 (ch. 3.5.2, FF 2022 2429), les CdG ont énoncé l’objectif de créer une instance indépendante qui serait chargée d’examiner les recours et les appels contre des arrêts de la Cour des affaires pénales. Cette deuxième instance pourrait faire partie de l’actuel Tribunal pénal fédéral ou être un tribunal indépendant de celui-ci, le cas échéant sis à une certaine distance géographique. Dans son message additionnel du 17 juin 2016 (FF 2016 5983), le Conseil fédéral avait mentionné que la situation commune de la première et de la deuxième instance du Tribunal pénal fédéral à Bellinzone pouvait éveiller des doutes quant à l’indépendance des juges puisque les membres de la Cour d’appel portent, dans leurs décisions, une appréciation sur la qualité du travail de leurs collègues de première instance. Ces craintes n’ont pas été confirmées, sans doute notamment parce que l’Assemblée fédérale élit les membres de la Cour d’appel expressément à cette fonction, et non pas simplement en tant que membres du Tribunal pénal fédéral. Il faut noter par ailleurs que le Tribunal fédéral n’a jusqu’ici rendu aucun arrêt remettant en question l’organisation actuelle du Tribunal pénal fédéral, et en particulier l’indépendance des deux instances. Il n’a pas davantage critiqué le fait que la Cour des plaintes, autorité qui statue sur tous les recours formés contre les prononcés de la Cour des affaires pénales qui ne constituent pas des jugements ou qui sont de simples prononcés de la direction de la procédure. Dans son message additionnel, le Conseil fédéral avait de plus relevé que dans un certain nombre de cantons, la première et la deuxième instance sont aussi réunies sous un même toit et que cela ne pose pas de problème particulier. Il faut par ailleurs souligner que le Tribunal pénal fédéral pourra, vraisemblablement à partir de 2027, occuper des locaux supplémentaires dans un nouveau bâtiment (« Pretorio »). Ce déménagement permettra de séparer géographiquement la Cour d’appel des autres entités du Tribunal pénal fédéral et, de la sorte, de contrer les objections relatives à l’excès de proximité entre la première et la deuxième instance (voir les ch. 2.1.2.1 et 2.2.4.2 du rapport des CdG, FF 2022 2429). Le Conseil fédéral ne juge pas opportun d’inscrire des modifications d’ordre organisationnel dans la loi avant que la Cour d’appel ait intégré ses nouveaux locaux. Il faut tenir compte enfin de la situation financière tendue de la Confédération, qui incite également à douter du caractère approprié d’une réorganisation du Tribunal pénal fédéral sans nécessité impérative. Dès la création de la Cour d’appel, le Conseil fédéral et le Parlement ont opté pour une structure aussi économique que possible, notamment eu égard aux finances de la Confédération.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.