Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de soumettre à l’Assemblée fédérale un projet d’acte prévoyant que le Parlement ou les commissions compétentes soient consultés dans les cas suivants:

1. adoption et modification d’ordonnances de la FINMA;

2. adoption et la modification de circulaires de la FINMA.

Une minorité (Ryser, Amoos, Badran Jacqueline, Bendahan, Bertschy, Michaud Gigon, Roth David, Stämpfli, Widmer Céline) propose de rejeter la motion.

Begründung

La législation relève principalement du Parlement (pouvoir législatif). En conséquence, celui-ci dispose d’un droit de consultation sur la législation subséquente édictée par le Conseil fédéral (pouvoir exécutif). Le Parlement ou plus précisément ses commissions peuvent proposer des modifications sous forme de recommandations concernant les projets d’ordonnances du Conseil fédéral ou demander au Conseil fédéral, au moyen d’une motion, d’apporter des modifications à un projet d’ordonnance ou à une ordonnance.

Il n’existe toutefois pas de mécanisme de consultation du Parlement pour la législation édictée par la FINMA, bien que les réglementations de cette dernière revêtent une importance capitale pour le secteur financier.Dans la pratique, outre les ordonnances et les circulaires de la FINMA mentionnées dans la LFINMA, d’autres réglementations générales et abstraites de la FINMA qui ne sont pas prévues par le droit fédéral sont également applicables. Il s’agit notamment des communications sur la surveillance et des guides pratiques, qui, dans les faits, ont aussi un effet contraignant.

Il n’est pas rare que des controverses surgissent quant à savoir si certaines réglementations de la FINMA reposent sur une base légale suffisante (cf. rapports correspondants de la FINMA sur les auditions achevées). Un mécanisme de consultation du Parlement pourrait remédier à cette situation : il pourrait contribuer à clarifier à un stade précoce les questions relatives à la base légale et à renforcer le principe de la séparation des pouvoirs. Si nécessaire, le Parlement pourrait, comme il le fait dans le cadre des projets d’ordonnance du Conseil fédéral, proposer des adaptations aux réglementations de la FINMA sous la forme de recommandations.

Antrag des Bundesrates

Rejet

Stellungnahme des Bundesrates

Selon l’art. 7, al. 1, de la loi du 22 juin 2007 sur la surveillance des marchés financiers (LFINMA ; RS 956.1), la FINMA adopte des ordonnances lorsque la législation sur les marchés financiers le prévoit (let. a), et des circulaires afin de préciser les modalités d’application de la législation sur les marchés financiers (let. b). Sauf disposition contraire, la compétence législative que la FINMA exerce par voie d’ordonnance se limite à l’édiction de dispositions de nature technique et d’importance secondaire, alors que les circulaires qu’elle adopte servent exclusivement à l’application du droit et ne peuvent pas contenir de dispositions fixant des règles de droit (art. 5 de l’ordonnance du 13 décembre 2019 relative à la loi sur la surveillance des marchés financiers ; RS 956.11) Contrairement aux ordonnances, les circulaires de la FINMA n’ont pas d’effet contraignant pour les milieux concernés. Elles servent toutefois à communiquer les pratiques adoptées par la FINMA en matière de surveillance et assurent ainsi une application uniforme et transparente des dispositions, tout en obligeant la FINMA à respecter ses propres interprétations (sauvegarde de la confiance). La FINMA garantit ainsi l’égalité de traitement entre les acteurs du marché financier et renforce la sécurité juridique. Elle n’est pas légalement obligée de publier des circulaires dans lesquelles elle présente ses pratiques. Puisqu’elle est habilitée à édicter des règles de droit relatives aux marchés financiers, l’Assemblée fédérale est aujourd’hui déjà en mesure d’influencer considérablement l’orientation stratégique et les activités de la FINMA. Lorsqu’elle adopte des ordonnances ou des circulaires, la FINMA est tenue de respecter le droit supérieur en vigueur (voir art. 6, al. 1, LFINMA), en particulier les lois sur les marchés financiers et les ordonnances du Conseil fédéral qui se fondent sur ces lois. Il existe par ailleurs des mécanismes de contrôle prévus par la loi, mais aussi, conformément au principe de la séparation des pouvoirs, des mécanismes de contrôle judiciaire. Ces dispositifs permettent de garantir que la FINMA respecte le principe de la légalité lorsqu’elle exerce ses activités de réglementation. Elle est en outre placée sous la haute surveillance du Parlement. Dans sa motion, la commission motive sa proposition d’introduire un mécanisme de consultation par le fait que le Parlement bénéficie d’un droit de consultation lorsque le Conseil fédéral édicte des ordonnances (art. 151 de la loi du 13 décembre 2002 sur le Parlement [LParl] ; RS 171.10). Néanmoins, ce droit de consultation s’applique aux ordonnances importantes du Conseil fédéral, notamment à celles relatives au droit des marchés financiers, mais en tout cas pas aux questions d’application du droit. En vertu du principe de la séparation des pouvoirs, l’application du droit adopté par le pouvoir législatif incombe en effet aux autorités exécutives (dont les actes juridiques restent toutefois soumis aux mécanismes de contrôle judiciaire). L’introduction d’un mécanisme de consultation qui se limiterait à la FINMA constituerait une nouveauté, tant en ce qui concerne son étendue que ses modalités. Aucune autre autorité administrative indépendante disposant de compétences comparables en matière de réglementation n’a par ailleurs recours à un tel dispositif. La mesure proposée, qui instaure une obligation de consultation, va au-delà du droit de consultation prévu à l’art. 151 LParl. Eu égard au caractère technique et à l’importance secondaire des ordonnances de la FINMA, une telle extension semble objectivement discutable. En outre, un mécanisme de consultation apparaît difficilement conciliable avec l’organisation de la FINMA telle que définie par l’Assemblée fédérale. Celle-ci a en effet conçu la FINMA comme une autorité de surveillance des marchés financiers qui exerce son activité de manière autonome et indépendante (art. 21, al. 1, LFINMA). L’introduction d’un mécanisme de consultation spécifique à la FINMA pourrait compromettre cette indépendance. Enfin, il convient de relever que les avis exprimés dans le cadre d’une procédure de consultation demandée sur la base de l’art. 151 LParl n’auraient pas d’effet contraignant. Enfin, le mécanisme de consultation que la commission souhaite introduire pourrait avoir comme autre conséquence négative qu’il entraînerait des retards dans l’élaboration de la réglementation. Or dans le cadre de son programme d’évaluation du secteur financier pour l’année 2025, le Fonds monétaire international a demandé que la FINMA soit habilitée à porter plus rapidement ses ordonnances et ses circulaires à la connaissance du marché, autrement dit à accélérer le processus de réglementation.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.