Wortlaut

Afin de promouvoir le commerce extérieur et de sauvegarder nos emplois, le Conseil fédéral est invité à adapter comme il suit la garantie contre les risques à l'exportation aux nouvelles conditions des marchés :

1. La garantie s'étendra aussi à la couverture des pertes qui découlent de l'insolvabilité de certaines banques privées ayant ouvert un accréditif irrévocable ou octroyé une garantie de crédit pour un contrat d'exportation.

2. Lors de transactions réalisées au comptant, les émoluments seront fixés de manière à ce qu'ils correspondent au montant du risque.

3. Lorsqu'un exportateur demandera un accord de principe pour une transaction éventuelle, les promesses de garantie seront contraignantes - notamment en ce qui concerne les conditions financières - et elles seront accordées contre paiement d'un émolument.

4. Après l'entrée en vigueur de la nouvelle réglementation européenne concernant la garantie contre les risques à l'exportation, la GRE suisse sera harmonisée dans les plus brefs délais, notamment en ce qui concerne le taux de couverture et la garantie des crédits libellés en devises étrangères.

5. Les risques plus élevés encourus par la GRE, en raison de certaines tâches de caractère économique, conjoncturel ou d'aide au développement qu'elle devra accomplir, seront couverts par une garantie de crédit de la Confédération et calculés séparément.

Begründung

La garantie contre les risques à l'exportation (GRE) est l'instrument direct le plus important dont dispose la Confédération pour promouvoir les exportations. Elle couvre certains risques que l'exportateur ne peut pas garantir auprès d'assureurs privés, notamment le risque politique, c'est-à-dire le risque que des mesures étatiques (contrôle des changes, moratoires, etc.) n'entraînent une insolvabilité des débiteurs.

Comparée aux institutions analogues des pays étrangers, la GRE suisse perd de sa compétitivité : elle présente des faiblesses qui défavorisent nettement les exportateurs suisses par rapport à leurs concurrents. Le rapport coût-utilité est désavantageux, si bien que le volume des garanties, y compris les émoluments, ne cesse de diminuer depuis des années.

Cette situation peut être ramenée à trois causes.

- L'offre de prestations de la GRE n'est pas à la hauteur des nouveaux défis des marchés d'exportation. Les émoluments appliqués favorisent une sélection négative des risques. La commission de la GRE suit une pratique extrêmement restrictive.

- La GRE suisse est fortement déficitaire. Les conséquences de la crise internationale de la dette, qui se répercutent sur la GRE, l'ont fortement affectée, dévorant littéralement les réserves formées pendant les années précédentes. Il va de soi que les émoluments des exportateurs ne peuvent suffir à couvrir ces pertes.

- La GRE suisse est contrainte par la loi à l'autofinancement. Les insuffisances de couverture sont compensées par des avances de la Confédération, avances dont la GRE doit verser les intérêts (en 1992, les intérêts se sont élevés à 96 millions de francs). Aucun autre système de garantie contre les risques à l'exportation n'est tenu à la rentabilité ; dans les autres pays, l'État en supporte directement ou indirectement les déficits.

Il est nécessaire, pour les raisons que je viens d'exposer, d'adapter la GRE suisse aux nouvelles données.

Voici le développement point par point de mon intervention :

1. À la différence des systèmes de GRE des autres pays exportateurs importants, le nôtre ne couvre pas le risque du ducroire privé (insolvabilité de l'acheteur de droit privé), mais seulement celui des acheteurs de droit public, c'est-à-dire des garants (banques d'État) et des institutions d'utilité publique.

La privatisation des entreprises et des banques d'Europe de l'Est crée un problème qui s'étend également à des pays seuils et des pays en développement de plus en plus nombreux, en raison des tendances mondiales à la privatisation et à la déréglementation. Ces privatisations interdisent de continuer à couvrir le risque du ducroire que comportent les contrats avec des acheteurs qui étaient autrefois des collectivités publiques ou des garants, bien que leur solvabilité se soit le plus souvent améliorée.

Il est donc indispensable de modifier sans tarder la loi sur la GRE, en tenant compte de l'évolution dans les pays évoqués. Une légère modification y suffit : étendre la garantie au risque du ducroire de certaines banques privées. Le destin économique de ces garants est étroitement lié à l'évolution économique et politique du pays, si bien qu'il est difficile de le distinguer du risque politique. Des exemples étrangers montrent que ce n'est pas s'exposer à un risque accru.

2. Selon la réglementation actuelle, les émoluments portent sur le montant total de la facture lors de transactions réalisées au comptant, même si le paiement a lieu par tranches. Il arrive par conséquent que les émoluments soient excessifs. Il faudrait donc que les émoluments de la GRE ne dépendent que du risque effectif (exposure).

3. La réglementation actuelle permet que, au cours de la durée de validité de la promesse de garantie (en règle générale neuf mois), l'émolument soit modifié. L'exportateur devrait toutefois être sûr des émoluments qu'il aura à payer pour la GRE au moment où il fait son offre ; il a besoin d'une réponse définitive. Il faudrait donc pouvoir accorder une promesse ferme de garantie et fixer définitivement les émoluments, pour la durée habituelle de neuf mois, contre versement d'un émolument.

4. L'UE a mis sur pied un groupe de travail qui a élaboré une proposition de directive sur l'harmonisation des conditions de crédit à l'exportation à moyen et long termes. Elle entend éliminer progressivement, à partir de 1995, les distorsions de la concurrence dues aux divergences des systèmes de garantie des différents États. Si nous voulons sauvegarder la compétitivité de notre industrie sur les marchés d'exportation, nous devons impérativement adapter à cette directive la GRE, ses prestations et la structure des émoluments, et tout particulièrement les taux de couverture et l'octroi de garanties de crédit en devises.

5. La GRE ne peut rester financièrement autonome si elle assume de nouvelles tâches, qui n'avaient pas été prévues au départ. Je pense par exemple aux mesures de politique conjoncturelle, économique ou d'aide au développement, telles que celles qui ont été prises en 1993 pour renforcer l'exportation, ou qui sont prises aujourd'hui au titre de la collaboration avec les États d'Europe de l'Est (garanties de crédit dans le cadre des programmes d'assistance financière aux pays d'Europe centrale et orientale). Comme la GRE ne peut pas supporter de tels risques, la Confédération devrait elle-même accorder une garantie. Ainsi, la GRE pourrait s'appuyer sur la Confédération sans subir de pertes, le risque inhérent à de telles mesures étant assumé par cette dernière.

Les adaptations aux nouvelles conditions du marché que je propose ci-dessus ne créent pas de nouveaux risques imprévisibles. Au contraire, la GRE, plus attractive, sera plus sollicitée et rapportera plus d'émoluments.

Les exportateurs suisses, notamment l'industrie des biens d'équipement, ont besoin d'une GRE efficace et conforme aux exigences du marché, leur offrant des prestations comparables à celles des autres pays. Il est indispensable d'adapter périodiquement cet instrument en fonction de l'évolution des marchés d'exportation, afin qu'il remplisse de façon satisfaisante sa fonction, c'est-à-dire la création et le maintien d'emplois.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose d'accepter les points 1 et 3, de transformer en postulat les points 2 et 4 et de classer le point 5.

Stellungnahme des Bundesrates

Le Conseil fédéral partage l'avis exprimé dans la motion quant à l'importance de la GRE. Celle-ci est un moyen indispensable de promotion des exportations et de garantie des emplois. Non seulement elle permet le maintien et la création d'un nombre considérable d'emplois mais elle est aussi un facteur de renforcement de la place industrielle suisse. Ce dernier argument prend d'autant plus de poids que la globalisation progresse et que la production se fait mobile. L'importance de la GRE va donc au delà de la part modeste des exportations qu'elle assure. Elle permet de développer en temps utile et de maintenir une présence suisse sur les marchés porteurs et contribue ainsi à une diversification bénéfique de nos exportations par régions et aussi de nos produits.

La compétitivité de notre économie d'exportation dépend dans une très large mesure des conditions-cadre macroéconomiques. Mais la mise à disposition d'une garantie GRE suffisante peut jouer un rôle subsidiaire dans la faculté d'exporter de Suisse vers certains pays et, partant, dans la concurrence quant au lieu de production.

Il est donc important de comparer nos prestations avec celles des GRE étrangères. Mais cette comparaison ne doit pas nous contraindre à adapter notre palette de prestations et la structure de nos primes, ni à renoncer à la transparence de notre système de financement. Il s'agit plutôt de concevoir l'offre de prestations et de déterminer les primes de notre GRE de sorte que soit assurée dans l'ensemble (conditions-cadre) la compétitivité de l'économie suisse d'exportation et des branches prises individuellement. Il faut tenir compte également de l'autofinancement assigné comme objectif à long terme à notre GRE. Il faut aussi considérer, à propos de l'extension de l'offre de prestations, que nous partons du principe que la GRE intervient sur le marché à titre subsidiaire. Elle doit se limiter à couvrir les risques que l'exportateur (notamment sous l'angle de la concurrence) ne peut pas assumer (risques = coûts) et que le marché ne peut assurer, sauf à des prix exorbitants (par rapport à ceux des institutions publiques de l'étranger).

Les modifications intervenues dans le contexte international, en particulier le fait qu'en Europe centrale et orientale et dans les pays en développement, les acheteurs sont de plus en plus souvent des entreprises privatisées et que les garants publics (banques) se privatisent, nous ont amenés à étudier les nouveaux besoins, en collaboration avec la Commission de la GRE et les organisations économiques concernées. Cet examen tient compte des différents points de vue et à l'heure actuelle, nous pouvons répondre ainsi aux préoccupations des auteurs de la motion :

1.Garantie de la solvabilité de banques privées triées sur le volet

La loi sur la GRE exclut la garantie en cas de refus ou d'incapacité de paiement d'un acheteur privé. Ce risque ne peut être couvert par la GRE que si ledit acheteur bénéficie de la caution de l'État ou d'une banque contrôlée par l'État. au risque privé se substitue ainsi le risque public.

L'exclusion du risque du ducroire privé se justifie par le raisonnement suivant. Premièrement, la garantie par l'État exportateur doit se limiter aux risques qui, du côté du pays importateur, dépendent de décisions de l'État que l'exportateur ne peut prévoir et sur lesquelles il ne peut agir. Deuxièmement, on admet que l'exportateur peut vérifier que son client privé est solvable et se prémunir sur le marché privé (assurances, banques) contre les risques qu'il ne le soit pas.

La transition économique qui s'effectue dans les pays d'Europe de l'Est et les pays en développement fait que la part des exportations dont la GRE peut assurer le ducroire se rétrécit. C'est la conséquence de la privatisation d'entreprises et de banques, que la GRE ne peut plus accepter comme garants, et du fait que les pays acheteurs concernés refusent de plus en plus d'accorder une garantie publique pour des livraisons à des entreprises privées ou privatisées. On pourrait se féliciter de cette évolution conforme au caractère subsidiaire de la GRE, si le marché privé prenait la relève et offrait aux exportateurs les mêmes possibilités d'assurance contre les risques de paiement privé qu'ils le font déjà pour les pays de l'OCDE. Mais ce n'est pas le cas. La réticence du marché privé s'explique par le fait que les risques que présente le pays jouent dans ces régions un rôle prépondérant dans l'examen de la solvabilité ou de l'assise économique d'entreprises et de banques : les risques politiques et macro-économiques se superpose au risque du ducroire privé

La disparition du commerce d'État est un phénomène positif en soi. Mais les exportateurs suisses découvrent maintenant une lacune dans le système d'assurance, d'autant plus gênante que leurs concurrents étrangers, eux, n'en souffrent pas, puisque les institutions de crédits à l'exportation des principaux pays exportateurs garantissent le risque du ducroire privé. Insister pour obtenir la garantie de l'État avant de couvrir les risques d'insolvabilité liés aux livraisons à des entreprises privées est, par ailleurs, en contradiction avec la volonté proclamée de promouvoir le secteur privé dans les pays qui pratiquaient naguère le commerce d'État.

Pour éviter de pénaliser nos exportateurs au chapitre de la compétitivité et combler cette lacune, il y a la solution suggérée par les auteurs de la motion : accepter dorénavant que, parallèlement aux banques publiques, des banques privées triées sur le volet dans les pays acheteurs puissent servir de caution. Contrairement à ce que font la plupart des garanties de crédits à l'exportation étrangères, cette solution implique toujours le renoncement à assurer le risque du ducroire de l'acheteur. C'est la banque qui se porte garante de la solvabilité de cet acheteur, car elle est mieux placée pour en juger et en obtenir des preuves. Cette solution présente l'avantage de limiter le risque ainsi que les frais administratifs. Une fois les travaux préparatoires terminés, le Conseil fédéral soumettra a la procédure de consultation une modification dans ce sens de la loi sur la GRE.

2.Adaptation de l'émolument au risque réel lors de transactions au comptant

L'émolument perçu par la GRE est fonction des risques calculés par rapport au montant et à la durée de la garantie et fixé dans un tarif établi en conséquence. Si le risque se profile différemment du risque habituel - par exemple en cas de paiements échelonnés pour des livraisons partielles -, fi est possible d'accorder des réductions dans le cadre légal actuel. Il faut examiner l'extension de ces réductions et un éventuel changement de système de plusieurs points de vue, étudier entre autres leur capacité de diminuer la sélection négative des risques et la possibilité de compenser la diminution des primes par une augmentation du volume de garantie.

3.Accords de principe contraignants

Pendant la phase de préparation et de négociation d'un contrat, l'exportateur peut déposer une demande de principe, pour savoir si, et à quelles conditions, la commission lui accorderait une garantie. Pour autant que les conditions restent les mêmes, un consentement est valable en principe neuf mois. Il est gratuit, mais, si la situation change et exige que soit modifiée la politique de garantie à l'égard du pays importateur, la commission se réserve le droit d'adapter en conséquence les conditions liées à l'accord de principe déjà donné.

Bien que ces adaptations puissent se révéler positives pour les exportateurs quand il y a amélioration des conditions de garantie, inversement, s'il se produit une détérioration des conditions qui avaient autorisé l'octroi d'une garantie de principe, l'augmentation des émoluments qui lui est liée constitue pour ces exportateurs un facteur non négligeable d'insécurité quant au calcul de leur offre.

On est en train d'examiner la possibilité de donner un accord de principe plus contraignant, pour lequel l'exportateur paierait un émolument à la GRE. Mais il faut bien préciser que cet engagement ne porterait que sur les émoluments. En revanche, il faudrait se réserver la possibilité de revenir sur l'accord lui-même, de l'annuler au cas où les risques s'aggraveraient et obligeraient notamment à exclure un pays des prestations d'assurance.

4.Adaptation aux dispositions de l'Union européenne

Dans le domaine des garanties à court terme (jusqu'à deux ans), l'UE s'efforce de privatiser les risques négociables sur le marché. Le critère permettant d'en juger est la possibilité de les réassurer.' Il apparaît que la libéralisation mesurée à cet étalon portera d'abord sur, ou se limitera à, l'assurance des risques du ducroire privé dans l'espace OCDE.

Dans le domaine des garanties a moyen et long termes, l'UE prépare une directive sur l'harmonisation des conditions de garantie et de couverture ainsi que sur les émoluments afférents. On devrait éliminer ainsi les distorsions de la concurrence qui résultent actuellement des divergences entre systèmes de garantie nationaux. On peut espérer que ces efforts aboutiront à des conditions de couverture mieux adaptées aux risques. A terme, les - différences par rapport aux primes de la GRE devraient se réduire, en particulier à propos de pays importateurs moins bien classifiés au chapitre du risque, ce qui fait que la GRE est plus chère que dans certains pays importants de l'UE. Par contre, pour ce qui est de la palette des prestations ou l'industrie suisse est moins bien placée en comparaison internationale, au moins pour ce qui des garanties de crédits libellés en devises étrangères et, à certains égards aussi, des taux de couverture, il ne devrait pas y avoir d'harmonisation au sein de l'UE.

Le Conseil fédéral est conscient de l'importance des efforts d'harmonisation déployés par l'UE en matière de concurrence. ]à les suit avec attention et étudie leurs répercussions sur la compétitivité de notre industrie. Mais il ne peut renoncer à sa marge de manoeuvre en s'obligeant a adapter les conditions suisses aux futures directives de l'UE. D'autant moins que les difficiles négociations entre les membres de l'UE ne sont pas finies et que l'OCDE s'efforce elle aussi d'harmoniser les politiques de couverture au niveau suprarégional et de relever les primes à un niveau conforme aux coûts, démarche que la Suisse appuie activement.

5.Garanties pour pertes éventuelles

Dans son Message relatif à des mesures d'allégement de la GRE du 21.2.1990, le Conseil fédéral a expliqué que le transfert à la GRE de certaines tâches d'ordre économique ou conjoncturel, ou relevant de la politique du développement, place celle-ci devant des risques accrus, incompatibles avec le principe de son autofinancement. Il estimait que ces risques devaient être dissociés de la GRE et que la Confédération devait prévoir de l'en dédommager. Il appartenait au législateur de prévoir à chaque fois les dispositions légales requises.

La base conceptuelle permettant de décharger la GRE de ces risques existe donc et l'auteur de la motion peut être rassuré sur ce point. Les arrêtés de financement actuels, relatifs à la coopération économique avec les pays d'Europe centrale et orientale et avec ceux de la CEI ainsi que l'arrêté concernant la coopération économique et commerciale avec les pays en développement incluent déjà de telles possibilités. À fin 1993, dans le cadre des garanties pour pertes éventuelles, des engagements portant sur des livraisons destinées à l'Europe centrale et orientale et aux pays en développement ont été pris à hauteur de 147 millions de francs pour la première et de 85 millions de francs pour les seconds.

Nous veillerons aussi à instaurer des garanties pour pertes éventuelles dans les futurs crédits-cadre destinés à la coopération économique, aussi bien en faveur des pays en développement que de l'Europe centrale et orientale ou encore de la CEI. Il s'agit d'un instrument dont le rapport qualité-prix est favorable, puisqu'il n'entraîne des dépenses qu'en cas de pertes effectives et exerce un effet multiplicateur en proportion. Il convient de souligner que l'engagement de cet instrument est dicté par les objectifs de l'aide et de la coopération et que l'allégement de la GRE n'en est qu'une raison accessoire. Cette façon d'envisager les choses diffère de celle de quelques autres pays qui visent à décharger leurs systèmes de crédits à l'exportation d'affaires risquées dans lesquelles prévaut un intérêt national (affaires importantes du point de vue de la stratégie de marché/politique commerciale, faciliter a une industrie-clé l'obtention d'un contrat ... ).

Le Conseil fédéral propose d'accepter les points 1 et 3, de transformer en postulat les points 2 et 4 et de classer le point 5.