Wortlaut

Me fondant sur l'article 22ter de la loi sur les rapports entre les Conseils, je désire poser au Conseil fédéral les questions suivantes :

1. Le Conseil fédéral admet-il que l'art. 50, al. 4, de la Constitution fédérale, qui discrimine les groupes religieux à structure épiscopale, est incompatible avec l'interdiction de toute discrimination fondée sur l'appartenance religieuse ?

2. Si non, comment justifie-t-il que seuls les groupes religieux à structure épiscopale aient besoin de l'approbation de la Confédération ?

3. Le Conseil fédéral est-il prêt à proposer l'abrogation de l'art. 50, al. 4, de la Constitution fédérale pour éviter à la Suisse une violation de la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale ?

Begründung

La Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale, du 21 décembre 1965, a été approuvée par les Chambres fédérales le 18 juin 1993 et par le peuple, le 25 septembre 1994. Cette convention exige, à son article 4, des mesures pénales.

Le Conseil fédéral a donc proposé un article 261bis nouveau du Code pénal suisse, et un article 171a nouveau du Code pénal militaire, qui réprime toute manifestation, voire même certaines expressions de discrimination raciale. Dans son message à l'appui du nouvel article 261bis du Code pénal suisse (et 171 du Code pénal militaire) le Conseil fédéral considère que (FF 1992 III, 306) "le critère de l'appartenance religieuse ne sort pas du cadre d'une répression pénale de la discrimination raciale".

Peut-être le Conseil fédéral visait-il ici la discrimination de religions "exotiques". Mais on doit alors se demander si la Suisse ne devrait pas d'abord mettre de l'ordre dans sa propre maison à l'égard d'un groupe religieux auquel appartiennent actuellement le plus grand nombre de personnes résidant sur son territoire.

En effet, que l'on suive la théorie d'Aubert (Traité de droit constitutionnel suisse, N° 2064) et de Cavelti (Die Praxis zum Bistumsartikel der Bundesverfassung, ZBI 1980, p 61), selon laquelle l'art. 50, al. 4, de la Constitution fédérale s'applique à toutes les religions qui ont un système épiscopal, ou celle de Favre, (Droit constitutionnel suisse, 2e éd., p 290) ou de Gardaz (Organisation ecclésiastique cantonale et droit fédéral, thèse 1973, p. 89) selon laquelle seule est visée l'Église catholique romaine, il est indiscutable qu'il y a discrimination par l'autorité étatique dans la mesure où les autres communautés religieuses peuvent s'organiser territorialement comme elles l'entendent (autrement dit, sans autorisation de la Confédération) alors que les églises à structure épiscopale sont soumises à cette autorisation. Il est choquant, au sens de la convention, et d'ailleurs pour tout esprit libéral, que les musulmans ou les shintoïstes puissent s'organiser en Suisse comme ils l'entendent, alors que ce droit est soumis à une autorisation de l'État s'agissant des catholiques romains.

Au surplus, l'art. 50, al. 4, de la Constitution fédérale est susceptible de mettre le Conseil fédéral dans une situation inconfortable : ou bien il est obligé d'accorder son autorisation à la création éventuelle d'un nouvel évêché, et cette obligation est indigne d'un gouvernement souverain, ou bien il peut la refuser et risque de s'exposer aux sanctions de l'article 261bis nouveau du Code pénal suisse qu'il a lui-même proposé !

En dehors de toute considération juridique, il apparaît évident que l'art. 50, al. 4, de la Constitution fédérale est un résidu du Kulturkampf et qu'il ne correspond absolument plus à l'esprit de notre temps qui ne place plus les relations entre l'État et les Églises sur un plan de subordination. Sans doute, l'État a-t-il le droit, et même le devoir, qu'il n'accomplit pas toujours, d'exiger des Églises et de leurs membres le respect de la loi civile ; il n'a, en revanche, pas à imposer aux groupes religieux leur organisation ecclésiastique, même sous la forme atténuée de l'autorisation ou de la ratification.

Stellungnahme des Bundesrates

1. À son article 1er paragraphe 1er, la Convention internationale de 1965 sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale englobe dans la notion de "discrimination raciale" toute distinction, exclusion, restriction ou préférence fondée sur la race, la couleur, l'ascendance ou l'origine nationale ou ethnique. Les motifs de distinction illicites visés par la convention ne se limitent donc pas à des signes distinctifs physiques. Ainsi, la notion d'"ascendance" fait référence à l'appartenance sociale, tandis que les critères d'"origine nationale ou ethnique" ajoutent des composantes linguistiques, culturelles et historiques à la notion de race. Pour les sociologues, la race se définit comme un groupe de personnes qui se considère lui-même comme différent des autres groupes ou qui est considéré comme tel par ceux-ci, sur la base de caractères distinctifs innés et immuables (FF 1992 III 305).

Le critère de la religion peut être à l'origine d'une discrimination raciale. Il arrive en effet fréquemment qu'un groupe ethnique soit désigné par son appartenance religieuse. À l'origine, le critère de la religion devait d'ailleurs figurer dans la définition donnée par la convention (FF 1992 III 306). Il figure, en tous les cas dans une recommandation du Conseil de l'Europe (Recommandation N° 453 1966) qui a inspiré la législation de nombreux États européens, de même que le nouvel article 261bis du Code pénal suisse. Toute distinction fondée sur l'appartenance religieuse entre groupes d'êtres humains ne constitue cependant pas une discrimination raciale.

Les articles confessionnels, dont fait partie l'article 50 de la Constitution fédérale, ont été adoptés dans le contexte d'intolérance religieuse du Kulturkampf. Il en résulta quelques dispositions défavorables à l'Église catholique romaine (Jean-François Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, Neuchâtel 1967, vol. II, N° 2044, p. 723). A supposer que l'art. 50, al. 4, de la Constitution fédérale soit discriminatoire, il le serait avant tout à l'égard de l'organisation de l'Église et non à l'égard d'une race. Il est en effet douteux que, pour reprendre la définition donnée plus haut, les catholiques romains, dans notre pays, se définissent eux-mêmes comme différents des autres groupes de la population suisse ou soient considérés comme tels par les autres groupes, sur la base de caractères distinctifs innés et immuables. Par ailleurs, l'art. 50, al. 4, de la Constitution fédérale s'applique, de l'avis de la majorité des auteurs, à toutes les religions épiscopales, ce qui tend à accréditer la thèse selon laquelle la distinction se fonde sur le mode d'organisation religieuse et ne vise pas un groupe d'êtres humains que l'on rattache traditionnellement à une race.

Le Conseil fédéral est d'avis que l'art. 50, al. 4, de la Constitution fédérale ne constitue pas un cas de discrimination raciale au sens de la Convention internationale de 1965 sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale. L'art. 50, al. 4, ne saurait être opposé à l'article 261bis du Code pénal, lequel vise la discrimination à l'égard d'une personne ou d'un groupe de personnes pouvant être rattaché à une race et non les restrictions à l'égard de l'organisation de l'Église.

2. L'art. 50, al. 4, de la Constitution fédérale s'explique par le contexte historique de son adoption à l'époque du Kulturkampf et plus particulièrement de l'affaire Mermillod de 1873, affaire qui portait précisément sur la tentative du Vatican d'ériger un évêché indépendant à Genève, sans l'accord des autorités étatiques. Il a donc été adopté en référence à l'Église catholique romaine, même s'il trouva également application lors de l'institution d'un évêché national catholique chrétien en 1876. Son but est de préserver la paix religieuse.

La constitution d'un évêché en ce qui concerne l'Église catholique romaine et la modification de ses frontières se sont toujours faits, dans la pratique, par le biais de concordats passés avec le Saint-Siège. Ces concordats ayant la nature de traités internationaux, les règles sur la conclusion des traités s'appliquent (art. 8 à 10, 85 ch. 5, 102 ch. 7 de la Constitution fédérale) et assurent déjà à la Confédération un pouvoir équivalent à celui de l'art. 50, al. 4, en ce qui concerne l'Église catholique romaine. En outre, l'art. 50, al. 4, de la Constitution fédérale n'a guère eu d'importance pratique à ce jour en ce qui concerne les autres églises épiscopales, si l'on excepte l'érection d'un évêché national catholique chrétien en 1876. On peut donc effectivement penser qu'avec le règlement des conflits confessionnels, l'art. 50, al. 4, de la Constitution fédérale a perdu de sa signification.

3. Même s'il ne voit pas d'incompatibilité avec la Convention international de 1965 sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale, le Conseil fédéral proposera de toute manière, dans le cadre de la réforme de la Constitution fédérale, d'abroger l'art. 50, al. 4, de la Constitution fédérale, comme le demandait une motion de la commission du Conseil national du 14 décembre 1972, adoptée à l'unanimité par les deux Conseils (BO 1972 N 1420s, BO 1972 E 900).