Wortlaut

La Suisse a participé aux négociations qui ont mené, le 24 juin 1995 à Rome, à la conclusion de la convention Unidroit sur les biens culturels volés ou illicitement exportés. Si cette convention s'appliquait en Suisse, elle aurait de graves conséquences pour les possesseurs d'oeuvres d'art, publics ou privés, et des répercussions considérables sur l'organisation des expositions dans les musées, les échanges culturels internationaux, le commerce de l'art et les salons artistiques.

1. Le Conseil fédéral ne pense-t-il pas que la convention Unidroit contient plusieurs dispositions contraires aux principes de droit fondamentaux de notre pays, comme l'absence de présomption de la bonne foi (renversement du fardeau de la preuve), des délais de prescription excessivement longs ou le non-respect de la garantie de la propriété du fait que l'acquéreur de bonne foi n'est pas pleinement dédommagé lorsqu'il restitue un objet, sans parler des définitions très larges de termes tels que "biens culturels, "vol", etc.?

2. Est-il exact qu'en ratifiant la convention Unidroit, la Suisse s'engagerait à appliquer un droit étranger qui primerait sur le droit suisse, sans pouvoir influer sur son contenu ?

3. Quel rapport existe-t-il entre la convention Unidroit et la convention de l'Unesco de 1970 ?

4. Quels États ont déjà signé la convention ? Lesquels l'ont ratifiée ? Quelle est la position des États de l'UE et de l'EEE en ce qui concerne l'adhésion et l'application éventuelle, notamment dans l'espace communautaire ?

5. Le Conseil fédéral a-t-il l'intention de signer la convention Unidroit ?

6. S'il le fait, quelles sont les modalités de la ratification ? Y aurait-il une procédure de consultation préliminaire ? Les Chambres fédérales pourraient-elles intervenir ? Y aurait-il référendum facultatif ?

7. Dans l'hypothèse d'une ratification, le Conseil fédéral ne craint-il pas les répercussions dont j'ai parlé plus haut (pour les possesseurs d'oeuvres d'art, publics ou privés, pour l'organisation des expositions dans les musées, les échanges culturels internationaux, le commerce de l'art et les salons artistiques)? Quel est l'avis des grands musées d'art suisses et de l'Antikenmuseum de Bâle ?

8. Le Conseil fédéral ne craint-il pas que l'on se heurte à des difficultés lors de l'exécution de la convention, notamment en raison des compétences cantonales en matière de procédure ?

9. La convention est-elle compatible avec les accords économiques et commerciaux conclus par la Suisse (p. ex. le GATT)?

Stellungnahme des Bundesrates

Le Conseil fédéral s'est penché sur les questions liées au transfert international des biens culturels suite à diverses interventions parlementaires (motion Grossenbacher du 18 juin 1992, postulat de la CSEC du Conseil national du 22 janvier 1993 et postulat de la CSEC du Conseil des États du 4 mai 1993). Outre la ratification de la convention de l'UNESCO de 1970, ces interventions demandent l'adoption de dispositions juridiques destinées à empêcher la perte du patrimoine culturel national et à soutenir les États étrangers dans les efforts qu'ils déploient pour conserver leur héritage culturel. L'idée sous-tendant ces propositions est qu'il serait souhaitable d'adapter la législation suisse aux normes internationales régissant le transfert de biens culturels, notamment à celles de PUE mais aussi d'autres pays comme les États-Unis, le Canada ou l'Australie. La Convention de lUNESCO de 1970 (Convention concernant les mesures a prendre pour interdire et empêcher l'importation, l'exportation et le transfert de propriété illicites des biens culturels du 14 novembre 1970) et la convention d'Unidroit (Convention d'Unidroit du 24 juin 1995 sur le retour international des biens culturels volés ou illicitement exportés) constituent deux instruments juridiques permettant une telle adaptation.

Le 17 janvier 1995, le Conseil fédéral a pris connaissance des résultats de la procédure de consultation sur le commerce, l'importation et l'exportation de biens culturels et défini la suite de la procédure. Il ressort de la consultation, qui portait sur l'établissement d'une nouvelle compétence permettant à la Confédération de légiférer en matière de commerce, d'importation et d'exportation de biens culturels, et sur la ratification de la convention de l'UNESCO, que la presque totalité des cantons et la grande majorité des partis et des organisations interrogés reconnaissent qu'il y a un besoin de réglementation en la matière.

Le Conseil fédéral fait actuellement tirer au clair certaines questions de droit constitutionnel liées à la mise en oeuvre de la convention de l'UNESCO et va ouvrir une procédure de consultation sur la convention d'Unidroit. Après quoi, il décidera de la suite à donner à ces deux conventions.

Le Conseil fédéral répond aux questions de l'intervenant de la manière suivante.

1. La convention d'Unidroit permet de lutter contre les abus en matière de commerce international de biens culturels. Elle donne au propriétaire légitime - qu'il s'agisse d'un État, d'un musée ou d'un collectionneur privé - un outil juridique qui lui permet d'exiger la restitution de biens culturels volés ou exportés illicitement et contre son gré, en saisissant un tribunal ordinaire. La Convention, à l'élaboration de laquelle ont travaillé un grand nombre de pays, est une solution de compromis, qui ne répond certes pas à toutes les exigences souhaitables aux yeux de la Suisse mais qui n'en suit pas moins une ligne qui n'est pas en contradiction avec les principes de droit fondamentaux de notre pays. Les principes de droit cités n'ont ni la portée ni le caractère absolu qu'on leur prête dans l'interpellation : Le principe du renversement du fardeau de la preuve ne s'applique qu'aux demandes de restitution d'objets volés. En vertu de l'article 3, 2e alinéa, du Code civil, le degré d'attention dont doit faire preuve la personne qui invoque sa bonne foi est aujourd'hui déjà soumis à l'appréciation du juge suisse. (Cf. ATF 113 Il 400 s.). Pour ce qui est des règles de prescription, elles doivent réaliser un juste équilibre entre la protection du propriétaire d'une part, et la protection de la libre circulation des biens, d'autre part. Eu égard à l'importance et au caractère unique des biens culturels, il est justifié de privilégier le propriétaire en allongeant le délai de prescription, comme le fait la convention d'Unidroit. La critique selon laquelle le fait de renoncer à pleinement dédommager l'acquéreur bonne foi serait une violation de la garantie de la propriété est infondée. L'expression " indemnité équitable ", utilisée dans la Convention, ne permet pas d'inférer quoi que soit sur le montant ou le calcul de l'indemnité. Cette formulation n'exclut pas la possibilité d'un dédommagement intégral selon les cas. C'est au juge qu'il appartiendra de fixer le montant de l'indemnité selon les circonstances particulières à chaque cas et en tenant compte du principe de proportionnalité. Il est à noter par ailleurs que les articles 934, 2e alinéa, et 939, 1 er alinéa CC n'exigent pas le plein dédommagement de l'acquéreur de bonne foi, mais seulement le remboursement de l'équivalent du prix d'achat et des frais. La définition extensive de l'expression " bien culturel " se justifie au regard du contenu de la Convention. La portée de cette définition est limitée par les conditions d'application relatives à la restitution de biens culturels volés ou au retour de biens culturels exportés illicitement. La définition correspond en outre à celles de certaines législations cantonales (Cf. à ce propos la loi fribourgeoise sur la protection des biens culturels du 7 novembre 1991).

2. La Convention définit un minimum de règles unifiées, autonomes et matérielles à appliquer. Aussi la restitution de biens culturels n'est-elle nullement imposée par un droit public étranger, elle s'effectue dans le cadre et selon les modalités de la Convention. On ne saurait en conséquence parler d'engagement absolu de la Suisse à appliquer un droit public étranger. Qui plus est, aucun principe n'interdit aux juridictions suisses d'appliquer du droit public étranger. La désignation d'un droit étranger englobe toutes les normes matérielles, qu'elles aient un caractère de droit public ou privé (Cf. à ce propos les articles 13 et 19 de la loi fédérale du 18 décembre 1987 sur le droit international privé - LDIP ; RS 291). De toute manière, la ligne de démarcation entre droit privé et droit public est très difficile à tirer et varie sensiblement d'un pays à l'autre. La LDIP autorise l'application d'un droit public étranger sous certaines conditions. En vertu de l'article 13 de la LDIP, l'application d'une norme de droit étranger ne peut être exclue au seul motif que cette norme a un caractère de droit public. Les dispositions de droit public qui visent à protéger également les rapports de droit privé sont en tout état de cause applicables. La réserve d'ordre public est de toute manière un rempart efficace contre l'application en Suisse de dispositions du droit étranger qui seraient manifestement incompatibles avec les conceptions juridiques prévalant dans notre pays.

3. La convention de l'UNESCO de 1970 est une charte en faveur de la protection et des échanges d'objets d'art et de biens culturels au niveau international. Elle favorise la protection des biens culturels dans les États parties et entend protéger et conserver le patrimoine culturel commun de l'humanité en en appelant à la solidarité et à la coopération entre États. Elle part du principe que chaque pays a droit à la reconnaissance et à la protection de son héritage culturel. À cet effet, elle propose d'instituer des certificats d'exportation et d'importation de biens culturels, d'agir au niveau de l'information et de la formation, d'imposer la restitution d'objets volés et d'arrêter des règles déontologiques. La formulation très ouverte de la convention de l'UNESCO de 1970 permet aux parties contractantes de remplir les obligations découlant du traité en les adaptant à leur situation et à leurs conceptions propres, ainsi qu'aux possibilités que leur offrent leur législation nationale. La convention de l'UNESCO de 1970 n'étant pas directement applicable (non self executing), elle nécessite une loi d'introduction pour être intégrée dans le droit suisse.

Contrairement à la convention de l'UNESCO, la convention d'Unidroit règle des questions de droit privé et de procédure liées au transfert international de biens culturels. Les deux traités sont donc complémentaires l'un de l'autre. Mais la convention d'Unidroit doit être ratifiée et appliquée indépendamment de la convention de l'UNESCO. Elle définit les modalités et les procédures régissant la restitution de biens culturels volés ou ayant quitté illicitement un pays, en précisant que les possesseurs de bonne foi doivent être dédommagés. Elle vise à l'unification matérielle d'un domaine étroitement délimité du droit privé. Directement applicable (self executing), elle n'a pas besoin de loi d'introduction.

Le Conseil fédéral attache de l'importance au fait que les deux conventions ne produisent d'effet de droit qu'après leur ratification et qu'elles n'ont, en particulier, pas d'effet rétroactif.

4. Douze pays, à savoir le Burkina Faso, la Côte d'Ivoire, la Finlande, la France, la Géorgie, la Guinée, l'Italie, le Cambodge, la Croatie, la Lituanie, la Zambie, et la Hongrie, ont déjà signé la convention d'Unidroit et mis en route la procédure de ratification du texte. De nombreux autres États, essentiellement européens, discutent actuellement de la signature et de la ratification de la convention d'Unidroit. Comme le chapitre 3 de la convention d'Unidroit recouvre, pour l'essentiel, la directive 9317 CEE relative à la restitution de biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d'un État membre, la Convention présente pour les pays de ME un moindre intérêt pour ce qui est de leurs rapports au sein même de l'Union, mais une grande importance en revanche dans l'optique de leurs relations avec des pays ne faisant pas partie de ME, en particulier les pays du Sud qui sont exportateurs de biens culturels.

5. Comme l'a décidé le Conseil fédéral lors de sa séance du 17 janvier, la question de la signature de la convention d'Unidroit sera si possible soumise au Conseil fédéral avant le 30 juin 1996, date limite pour la signature.

6. La procédure suivie pour la convention d'Unidroit sera la procédure habituelle engagée lorsqu'il s'agit de préparer la ratification de traités internationaux. Eu égard à l'importance des deux conventions, le Conseil fédéral a chargé le Département fédéral de l'intérieur d'ouvrir une procédure de consultation. Le Conseil fédéral se prononcera cet été sur la suite des opérations et sur la ratification de la convention d'Unidroit. En cas de ratification de la convention d'Unidroit par les Chambres, l'objet serait vraisemblablement soumis au référendum facultatif s'appliquant aux traités internationaux (art. 89, 3e al., let. c cst.).

7. Le Conseil fédéral ne partage absolument pas les craintes exprimées dans l'intervention quant aux répercussions négatives que la convention d'Unidroit pourrai avoir pour les possesseurs d'oeuvres d'art - publics ou privés -, sur l'activité des musées, sur les échanges culturels internationaux, le commerce d'art et les salons artistiques. Tout au contraire, la Convention donne au propriétaire légal d'un objet - qu'il s'agisse d'un État, d'un musée ou d'un collectionneur privé -la possibilité de saisir une juridiction ordinaire pour exiger la restitution d'un bien culturel volé ou illicitement exporté. Par ailleurs, le patrimoine culturel suisse pourra bénéficier de la protection offerte par les dispositions d'Unidroit.

Dans des pays où le marché de l'art est très présent, en Allemagne ou au Royaume-Uni par exemple, les directives de ME, dont la teneur s'apparente aux dispositions du chapitre 3 de la convention d'Unidroit, n'ont eu aucune retombée négative, comme en témoigne la vitalité du commerce de l'art en Grande-Bretagne. Les craintes exprimées par les marchands d'art avant l'introduction de ces dispositions ont donc été démenties par les faits.

L'avis des musées sur la convention d'Unidroit sera connu au terme de la procédure de consultation.

8. La convention d'Unidroit n'empiète nullement sur l'autonomie des cantons en matière de procédure civile. Les autorités cantonales compétentes sont libres d'engager ou non une procédure selon la convention d'Unidroit.

Le Conseil fédéral estime qu'il est important que la procédure soit conduite par des juridictions civiles ordinaires sans qu'il faille instituer des tribunaux spéciaux et de nouvelles règles de procédure.

9. La convention d'Unidroit est compatible avec les dispositions de l'OMC du 1 er janvier 1995 (RS 0.632.20). L'OMC autorise les parties contractantes à prendre des mesures pour protéger leurs biens nationaux d'intérêt artistique, historique ou archéologique (GATT 94, art. XX, let. f., RS 0.632.21). Le traité de PAELE, le traité de libre-échange avec la CEE et les traités de libre-échange avec les pays d'Europe centrale et orientale contiennent tous des dispositions analogues.

Réponse du Conseil fédéral.