Zusammenfassung

Message du 26 juin 1996 concernant la réforme de la politique agricole: Deuxième étape (Politique agricole 2002)

Ausgangslage

"Politique agricole 2002", c'est ainsi que s'appelle la deuxième étape de la réforme de la politique agricole ; elle a pour objectif d'améliorer la compétitivité du secteur agroalimentaire tout entier. Le Conseil fédéral a initié la première étape de la réforme en approuvant, le 27 janvier 1992, le message concernant la modification de la loi sur l'agriculture, 1ère partie : Politique agricole avec des paiements directs compensatoires, et le Septième rapport sur l'agriculture. Le noyau de la deuxième étape de la réforme agricole est une revitalisation économique visant à améliorer la compétitivité du secteur agroalimentaire pris dans son ensemble. En outre, il expose la suite logique de la démarche destinée à assurer la durabilité de l'agriculture. La stratégie destinée à améliorer la compétitivité consiste à réduire l'intervention régulatrice de l'État sur le marché. Des aides à l'investissement favorisant l'esprit d'entreprise devraient contribuer à réduire les coûts. Enfin, les prestations écologiques exigées par le nouvel article constitutionnel, qui donnent droit à une rémunération équitable, devraient à moyen terme devenir la condition des paiements directs généraux.

La réforme concerne la plupart des actes législatifs agricoles touchant à la politique économique. Ceux-ci doivent être regroupés dans une nouvelle loi sur l'agriculture (partie I). Le nouvel article 23bis cst. de durée limitée est nécessaire à la libéralisation du marché du blé panifiable (partie II). Afin de faciliter l'évolution des structures, les dispositions concernant la politique structurelle de la loi sur le droit foncier rural et de la loi sur le bail à ferme agricole doivent être assouplies (partie III). La modification de la loi sur les épizooties a pour objectif l'introduction rapide d'un système d'identification et d'enregistrement permettant d'identifier les animaux d'une manière simple et de saisir intégralement la circulation des animaux (partie IV).

Verhandlungen

Au cours du débat d'entrée en matière, le Conseil national s'est accordé à trouver que le projet de réforme devait d'une part développer le concept des paiements directs et, d'autre part, réduire l'intervention régulatrice de l'État sur le marché. Seuls les libéraux voulaient renvoyer le projet, au motif qu'il contenait trop de réglementations, qu'il encourageait et récompensait trop peu l'esprit d'entreprise, et faisait de la politique agricole une politique sociale. Pour Jean-Michel Gros (L, GE), l'entreprise agricole du futur sera petite, pauvre et écologique. Les autres conseillers nationaux se sont cependant montrés plus confiants et ont concentré leur attention sur les points clés du projet : montant des paiements directs, à quelles conditions, degré d'intervention de l'État, pour quels produits. Ils ont loué à l'unanimité le modèle proposé par le Conseil fédéral pour les paiements directs, basé sur des critères uniformes et transparents. Les socialistes et les écologistes ont critiqué une augmentation massive des paiements directs qui ne s'accompagnerait pas d'une réduction substantielle des subventions liées aux produits et des autres interventions de l'État sur le marché. D'ici à l'an 2001, le Conseil fédéral veut porter les paiements directs à 2,4 milliards de francs, tout en réduisant le montant des interventions de l'État à 900 millions de francs. En ajoutant à ces chiffres les améliorations des bases, la Confédération devrait ainsi débourser pour l'agriculture près de 400 millions de francs de plus qu'en 1995. Les socialistes et les écologistes ont estimé que cette somme était trop importante. Ils ont plaidé pour une plus grande libéralisation du marché et pour plus de concurrence. Dans le camp bourgeois, les politiques agriculteurs de métier se sont défendus en invoquant notamment la diminution des revenus des paysans au cours de ces dernières années, l'écart de prix entre la Suisse et l'UE et les généreuses subventions agricoles qu'accorde l'UE. Selon Adalbert Durrer (C, OW), la suppression pure et simple des subventions liées aux produits priverait de nombreuses familles paysannes de la principale source de revenu assurant leur existence. Ruedi Baumann (G, BE), pense pour sa part que l'initiative des petits paysans représente une autre voie possible. Cette initiative entend, elle aussi, promouvoir une agriculture durable - comme la nouvelle politique agricole du Conseil fédéral -, et mise également sur les paiements directs, mais veut supprimer, dans un délai de cinq ans, toute intervention de l'État sur le marché, la seule mesure de protection laissée à l'État étant les droits de douane. Lors de l'examen du plafond de dépenses, Ruedi Baumann, avec le soutien des socialistes, a voulu imposer un compromis selon lequel le montant des interventions de l'État sur le marché serait réduit, dans un délai de cinq ans, à 25 % de la somme totale des paiements directs. Les partis bourgeois ont cependant rejeté cette proposition. Ils ont également fait échouer toutes les tentatives ultérieures de la coalition des socialistes et des écologistes visant à réduire davantage les subventions liées aux produits - qui restent importantes dans le projet - au cours d'un délai de transition de cinq ans, pour contrebalancer le développement massif des paiements directs et favoriser la concurrence. Le soutien au marché du lait s'est trouvé au centre des débats : le Conseil national a décidé de maintenir le supplément de "non-ensilage", que le Conseil fédéral voulait supprimer dans la nouvelle loi. Le Conseil national a également maintenu le contingentement laitier, introduisant au passage le rachat de contingents par la Confédération comme instrument d'adaptation des contingents au marché. Au cours des débats du Conseil national, les paiements directs ont été nettement moins sujets à controverses que les mesures de soutien au marché liées à des produits. La commission chargée de l'examen préalable du projet a réussi à faire passer la plupart de ses recommandations. Elle avait aussi établi une série de critères, tels qu'un rendement minimal d'une exploitation agricole, des limites pour la fortune et le revenu imposables de l'exploitant, et une limite d'âge. Une mesure prévoyait que les contributions seraient dégressives à partir d'une certaine surface ou, pour les animaux, à partir d'un certain nombre de têtes. Ces critères ont obtenu un large soutien du Conseil. Lors du vote sur l'ensemble, la nouvelle loi sur l'agriculture n'a cependant été adoptée que par 68 voix contre 67. Concernant la loi sur les épizooties, la commission a proposé d'y inscrire que les antibiotiques ne peuvent être administrés qu'à des fins thérapeutiques. Le Conseil a approuvé cette interdiction par 98 voix contre 43, dans l'attente toutefois que la commission compétente du Conseil des États examine cette question en détail. Lors du vote sur l'ensemble, le Conseil a approuvé sans opposition la révision de la loi sur les épizooties. Par 92 voix contre 22, le Conseil a approuvé une libéralisation douce du marché des céréales au moyen de l'inscription dans la Constitution d'une disposition transitoire. Concernant la révision de la loi sur le droit foncier rural et de la loi sur le bail à ferme agricole, une minorité socialiste et écologiste a exigé que le projet soit renvoyé au Conseil fédéral, au motif que le droit foncier est en vigueur depuis moins de quatre ans. Le Conseil a néanmoins estimé, par 77 voix contre 52, que la situation a depuis lors connu des changements importants à cause des accords du GATT et de leur application.

Pour la révision de la loi sur l'agriculture, le Conseil des États s'est la plupart du temps rallié aux positions du Conseil fédéral, procédant à d'importantes corrections de la version du Conseil national. Ainsi pour le lait, la possibilité décidée par la Chambre du peuple de racheter les contingents précédemment accordés aux agriculteurs a été biffée sans débat. Concernant la production de lait destiné à la fabrication de fromage à pâte dure, le Conseil a adopté la proposition Peter-Joseph Schallberger (C, GR), soutenue par une minorité de la Commission, visant à maintenir un supplément pour le lait produit sans ensilage. Il a ainsi rejoint la décision du Conseil national, en dépit de l'opposition du conseiller fédéral Jean-Pascal Delamuraz. La Chambre des cantons est cependant restée ferme sur les mesures de régulation du marché, qui doivent être limitées à des situations exceptionnelles, afin d'éviter que l'État ne soit de nouveau amené à subventionner des surplus de production d'origine structurelle. Une proposition de Theo Maissen (C, GR) visant à instaurer un prix d'intervention pour chaque produit a été repoussée quant à elle par 20 voix contre 17. L'interdiction de recourir aux antibiotiques dans le but d'améliorer les prestations a été intégrée dans le projet. L'utilisation des antibiotiques à des fins thérapeutiques doit obligatoirement être annoncée et doit être consignée dans un registre. Enfin, le Conseil des États a inclus dans la nouvelle loi sur l'agriculture une disposition contraignante en vertu de laquelle les contributions fédérales octroyées pour la promotion de la vente, les aides à l'exportation et les interventions de l'État sur le marché doivent être réduites d'un tiers, dans un délai de cinq ans, par rapport à l'année de référence 1999. Lors du vote sur l'ensemble, la révision a été adoptée par 27 voix contre zéro.

Lors de l'élimination des divergences concernant la partie I du projet, le Conseil national s'est rallié à la décision du Conseil des États selon laquelle les subventions liées au produit devaient passer des 1,2 milliards actuels à 800 millions de francs d'ici l'an 2004. Une proposition de la gauche et des écologistes visant à réduire de moitié au lieu d'un tiers le soutien au marché a néanmoins été rejetée par 92 voix contre 51. La Chambre du peuple a également refusé une suppression totale des contributions en l'espace de dix ans ainsi qu'une suppression, dans un délai de cinq ans, des contributions supplémentaires à la transformation de lait en fromage. Le Conseil national a maintenu, par 80 voix contre 59, la possibilité de transférer des crédits d'un domaine d'activité à l'autre dans le cadre du plafond quadriennal fixé par le Parlement. La minorité rose-verte, quant à elle, entendait empêcher d'emblée de tels transferts de crédits, suivant en cela les propositions du Conseil des États. S'agissant du droit aux paiements directs ordinaire, le Conseil national a par ailleurs repris le nouveau critère, fixé par le Conseil des États, de la détention conforme à l'espèce des animaux de rente. Enfin selon la décision du Conseil national, les contributions écologiques spéciales pourront être désormais également versées aux exploitations non agricoles. L'interdiction, décidée par le Conseil des États, d'affourager les animaux au moyen d'antibiotiques en vue d'accroître le rendement, n'a suscité aucune opposition au sein du Conseil national. L'administration d'antibiotiques à des animaux à des fins thérapeutiques sera soumise à déclaration obligatoire. En revanche, le Conseil national n'a pas retenu une proposition visant à exclure l'utilisation d'antibiotiques à titre préventif. Au demeurant, la Chambre du peuple a approuvé le maintien du fonds viticole par 88 voix contre 73. De même, il s'est rallié à l'avis du Conseil des États au sujet de la répartition des contingents d'importation de viande. Enfin, c'est sans opposition que le conseil a renoncé à la compétence de la Confédération de racheter des contingents laitiers. Il a toutefois refusé que les contingents laitiers puissent être réduits lors de leur transfert entre producteurs, suivant en cela la proposition d'une minorité.

Lors de la poursuite de l'élimination des divergences concernant la partie I, le Conseil des États a accepté sans discussion douze décisions contraires sur dix-neuf. Il a maintenu la suppression de la décision du Conseil national visant à ce que la somme des crédits-cadres pour les domaines principaux (promotion des ventes, mise en valeur du lait, paiements directs et autres) ne soit pas dépassée. S'agissant des contingents douaniers pour les aloyaux et les filets, le Conseil des États a également décidé d'introduire des contingents à l'intention des bouchers pour les achats de viande aux abattoirs, ce conformément à une proposition de Carlo Schmid (C, AI). Le Conseil des États a maintenu sa décision visant à ce que le Conseil fédéral puisse réduire les contingents laitiers lors de leur transfert d'un producteur à l'autre. Des divergences entre les deux Conseils ont également subsisté quant à la question de savoir si les exploitations non agricoles pouvaient recevoir des contributions écologiques spéciales et comment il convenait de traiter la viande d'importation contenant des antibiotiques. Dans les parties II à IV du projet, le Conseil des États a approuvé les révisions proposées de l'article sur les céréales, des dispositions de la loi sur le droit foncier rural et de la loi sur le bail à ferme agricole ainsi que de la loi sur les épizooties. Selon Christoffel Brändli (V, GR), présidentde la Commission, la question de l'enregistrement a gagné de l'importance en raison de la crise déclenchée par la maladie de la vache folle, c'est pourquoi la mise sur pied d'une banque de données centrale pour la circulation des animaux de rente contribue également à la garantie de la qualité. Rolf Büttiker (R, SO) a souligné pour sa part que la banque de données devait être eurocompatible. Enfin, Thomas Onken (S, TG) entendait s'assurer que les frais de quelque 13 millions de francs pour la création de la banque de données ne seraient pas à la seule charge de la Confédération. Sa proposition visant à mettre davantage les producteurs à contribution dans ce domaine a néanmoins été balayée par 32 voix contre 7. C'est par 33 voix contre 4 que le Conseil des États a adopté la modification de la loi sur les épizooties de même que les précisions apportées à cette même loi par le Conseil national. Le Conseil des États également accepté, par 35 voix contre une, un nouvel article sur les céréales d'une durée limitée. En l'occurrence, Christoffel Brändli (V, GR) a souligné le fait que la durée limitée du nouvel article devrait rendre plus supportable du point de vue social le passage de l'économie d'État à l'économie de marché en 2003. Le Conseil des États a approuvé sans opposition les modifications de la loi sur le droit foncier rural ainsi que de la loi sur le bail à ferme agricole, lesquelles introduisent un assouplissement de l'interdiction de partage matériel et de morcellement. Le Conseil des États a par ailleurs transmis un postulat de sa commission chargeant le Conseil fédéral d'examiner la question de savoir si les gains en capital réalisés par les paysans et les autres indépendants devraient être exonérés partiellement ou totalement de l'impôt pour des raisons de prévoyance professionnelle.

Au cours de la poursuite de l'élimination des divergences concernant la partie I, le Conseil national a adopté, par 105 voix contre 30, la proposition de la minorité de la Commission Max Binder (V, ZH), selon laquelle l'importateur devrait apporter la preuve que la viande provient d'animaux affouragés sans stimulateurs de performance analogues aux antibiotiques. Le conseiller fédéral Jean-Pascal Delamuraz avait déclaré auparavant préférer la formulation du Conseil des États, laquelle laisse une plus grande marge de manoeuvre au Conseil fédéral. En effet, selon lui l'obligation d'apporter une telle preuve ne peut être imposée et équivaut par conséquent à une interdiction de fait des importations dans ce secteur. Le Conseil national a maintenu la disposition selon laquelle les importations de matières auxiliaires de l'agriculture homologuées en Suisse et à l'étranger ne devraient en principe faire l'objet d'aucune restriction. Il s'opposait en cela au Conseil des États, lequel entendait par contre ne faciliter que les importations parallèles moins coûteuses, de manière à permettre la fixation de suppléments de droits de douane à la frontière. S'agissant des quatre dernières divergences qui subsistaient encore entre les deux Conseils, le Conseil national a adhéré aux décisions du Conseil des États. C'est ainsi que les fonds alimentés à l'aide de différents crédits destinés à l'agriculture ne peuvent être affectés à d'autres domaines dans ce même cadre. Les petites et moyennes boucheries doivent avoir le droit d'importer des filets et des aloyaux. Les entreprises d'État ne peuvent recevoir des contributions écologiques que dans des conditions strictement définies au préalable et enfin, les contingents peuvent être réduits lors de leur transfert d'un producteur à l'autre.

Une conférence de conciliation a dû statuer sur les derniers points litigieux, à savoir l'interdiction de viande contenant des antibiotiques ainsi que l'interdiction des importations parallèles de matières auxiliaires de l'agriculture homologuées en Suisse. En ce qui concerne les importations de viande pour laquelle l'absence d'antibiotiques n'a pas été prouvée, la version du Conseil des États, selon laquelle des méthodes de production prohibées en Suisse devaient être déclarées et soumises à un droit de douane supplémentaire, a pu s'imposer. Le Conseil national a eu le dernier mot en ce qui concerne les importations parallèles. Enfin, les matières auxiliaires homologuées en Suisse et à l'étranger peuvent être en principe importées librement.

Lors de l'élimination des divergences concernant le droit foncier rural et le bail à ferme agricole (arrêtés C et D), le Conseil national a adhéré tacitement aux décisions prises par le Conseil des États. En ce qui concerne la loi sur les épizooties, la Commission a proposé une nouvelle formulation pour la mise sur pied d'une banque de données centralisée selon laquelle les coûts d'exploitation devraient être couverts par les éleveurs. Une minorité Josef Kühne (C, SG) a néanmoins suggéré d'approuver une proposition du Conseil des États visant à alléger la charge financière imposée aux éleveurs. Le conseiller fédéral Pascal Couchepin a défendu la version du Conseil des États, étant donné qu'il ne valait guère la peine de créer une divergence en ce qui concerne cette disposition. Le Conseil national a finalement adhéré, par 91 voix contre 52, à la proposition de la minorité.

Grâce à l'approbation du Conseil des États concernant une modification rédactionnelle de la loi sur les épizooties, les arrêtés C, D et E étaient désormais prêts à passer en votation finale.

Le projet B a été approuvé en votation populaire le 29 novembre 1998 par 79,4 % des votants.