Stellungnahme des Bundesrates

Introduction

La Suisse a adhéré au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (ci après Pacte I) le 18 juin 1992, et cet instrument est entré en vigueur pour notre pays le 18 septembre 1992.

Conformément à l'article 16 de ce Pacte, la Suisse a soumis dernièrement pour examen au Comité des droits économiques, sociaux et culturels son Rapport initial, qui examine de manière détaillée, sous les angles juridique, empirique et statistique, la mise en oeuvre en Suisse des droits garantis par le Pacte. Dans ce Rapport, la question des taxes universitaires est abordée. Lors de la présentation orale du Rapport, la Suisse, conformément à la pratique usuelle en la matière, ne manquera pas d'exposer les changements intervenus en Suisse depuis la rédaction du Rapport. Si le Comité venait à estimer que l'instauration de frais d'écolage ou de taxes universitaires pose problème au regard de l'article 13 du Pacte I, il ne manquera pas d'attirer l'attention de la Suisse sur ce point.

Ad question 1

Le Conseil fédéral tient à rappeler que bien que la Constitution fédérale consacre le caractère obligatoire de l'instruction primaire, elle ne connaît pas de droit général à l'éducation. La gratuité de l'enseignement public n'est prévue que pour l'instruction primaire (Cst art. 27, alinéa 2). Les cantons étant pour l'essentiel souverains en matière d'éducation, ils déterminent leur système scolaire par le biais de lois scolaires qui diffèrent sensiblement d'un canton à l'autre.

Le Conseil fédéral considère que les droits contenus dans le Pacte I sont essentiellement de nature programmatoire. Ils sont donc destinés à être réalisés progressivement, notamment par l'adoption de mesures législatives internes. Dans son message du 30 janvier 1991 sur l'adhésion de la Suisse aux deux Pactes de 1966 (FF 1991 I 1141), le Conseil fédéral a affirmé que " ... les dispositions du Pacte I ne s'adressent en principe pas aux particuliers, mais aux législateurs des parties contractantes, qui doivent dès lors considérer ces dispositions comme des lignes directrices pour leur activité législative ". Le message s'appuie sur la jurisprudence du Tribunal fédéral en matière d'applicabilité directe, pour en déduire que les dispositions du Pacte I ne créent en principe pas de droits subjectifs dont les particuliers pourraient se prévaloir devant les autorités administratives ou judiciaires.

Il découle de ce qui précède que les autorités législatives, fédérales ou cantonales disposent d'une assez grande marge de manoeuvre dans le choix des moyens permettant de réaliser les buts prescrits par le Pacte I. S'agissant en particulier de l'aspect financier, le Tribunal fédéral a jugé, dans un arrêt rendu le 11 février 1994, que l'accès à l'enseignement supérieur pouvait être assuré par d'autres moyens que la gratuité, et notamment par l'octroi de bourses aux étudiants ayant besoin d'un appui financier.

En l'espèce, le Conseil fédéral n'a pas connaissance d'éléments permettant de mettre en doute la bonne foi des autorités cantonales zurichoises et leur volonté de se conformer au but prescrit par l'article 13 § 2 du Pacte I d'assurer, par tous les moyens appropriés, l'accès de l'enseignement secondaire à tous.

Ad question 2

Le Conseil fédéral ne considère pas que le projet de loi zurichois constitue une violation du Pacte I. Par conséquent, il estime que ni l'attachement de la Suisse à respecter ses obligations internationales ni l'image de marque de notre pays ne sont menacées.

Ad question 3

Il appartient à l'organe de contrôle du Pacte de déterminer les cas de violation de cet instrument.

Le Conseil fédéral n'ayant pas connaissance de pratiques contraires à l'article 13 § 2 du Pacte I, la question des moyens juridiques qu'il pourrait mettre en oeuvre pour s'opposer à une violation du droit international ne se pose pas. Si un tel cas devait toutefois être constaté, le Conseil fédéral pourrait envoyer une lettre circulaire aux cantons leur rappelant les obligations découlant du Pacte, qui fait partie intégrante de l'ordre juridique suisse.

Ad question 4

Il appartient en denier ressort aux tribunaux, et en particulier au Tribunal fédéral, de décider, dans chaque cas d'espèce, de l'applicabilité directe d'une disposition conventionnelle dans l'ordre juridique suisse. Or, dans son arrêt du 11 février 1994, le Tribunal fédéral a été amené à juger de l'applicabilité directe de l'article 13 § 2 let. c du Pacte I, qui prévoit que l'enseignement supérieur doit être rendu accessible à tous en pleine égalité. D'après le Tribunal fédéral, il appartient aux autorités législatives de décider quand, par quels moyens et dans quel laps de temps l'objectif posé par cette disposition doit être atteint. Cependant, le Tribunal fédéral s'est demandé si cette disposition ne pouvait pas avoir un effet directement applicable lorsque le législateur envisage une augmentation des frais d'inscription, ce qui constitue a priori une régression par rapport à l'objectif posé. À cette question, le Tribunal fédéral a répondu par la négative, arguant que l'article 13 § 2 let. c du Pacte n'est pas assez précis pour être directement applicable. Il a estimé, comme on l'a déjà relevé, que l'accès à l'enseignement supérieur pouvait être assuré par d'autres moyens que la gratuité, et notamment par l'octroi de bourses aux étudiants ayant besoin d'un appui financier.

Ad question 5

Conformément aux principes de la séparation des pouvoirs et de l'indépendance des autorités judiciaires contenus dans la constitution fédéral, il n'appartient pas au Conseil fédéral de contrôler le contenu des arrêts dans lesquels le Tribunal fédéral a simplement fait exercice de son pouvoir d'appréciation. Le Conseil fédéral n'envisage donc pas de soumettre un projet de loi aux Chambres sur la question soulevée par l'auteur de la présente question ordinaire.

Ad question 6

Le 8 mai 1996, le Conseil fédéral a approuvé le Rapport initial de la Suisse au Pacte I. Ce Rapport a fait l'objet d'une vaste procédure de consultation auprès des cantons, des partenaires sociaux, des organisations non gouvernementales et d'autres milieux intéressés. Le Rapport a été largement distribué en Suisse, et sera publié et distribué comme un document des Nations Unies. Il a été remis au Comité des droits économiques, sociaux et culturels pour examen. Les Rapports suivants doivent être présentés tous les cinq ans.

Le Rapport initial sera présenté oralement par une délégation suisse devant le Comité des droits économiques, sociaux et culturels, vraisemblablement dans le courant de l'année 1998. Cette présentation n'est pas un acte purement formel, mais l'occasion de nouer un véritable dialogue avec le Comité et de présenter les changements et les évolutions tant factuels que juridiques qui seront intervenus en Suisse d'ici là.