Wortlaut

Le projet de nouvelle péréquation entre la Confédération et les cantons prévoit en général que les cantons assumeront les tâches pour lesquelles la garantie de prestation est limitée à leur territoire ou qui se prêtent particulièrement bien à une exécution au niveau local. Il en serait ainsi notamment en ce qui concerne les établissements d'exécution des peines et mesures.

Dans ce contexte, j'invite le Conseil fédéral à répondre aux questions suivantes :

1. Les conditions d'exécution des mesures prononcées à l'encontre des mineurs ne doivent-elles pas être distinguées de celles qui sont réservées aux adultes afin d'accroître les chances de réinsertion ?

2. Comment garantira-t-on une prise en charge de qualité identique sur tout le territoire suisse, ceci en particulier pour les mineurs ?

3. Comment envisage-t-on d'imposer une collaboration (nécessaire) entre les cantons dans un domaine où la Confédération renoncerait justement à exercer les compétences qui sont les siennes actuellement ?

4. L'objectif financier visé ne va-t-il pas au-delà des coûts sociaux qu'une mauvaise application des mesures pour les mineurs risque d'engendrer ?

Stellungnahme des Bundesrates

La nouvelle péréquation financière ne se fonde pas sur une répartition intercantonale des charges fiable, mais sur une répartition des ressources qui doit aider les cantons financièrement faibles à assurer le financement des tâches ordinaires ou nouvelles qui leur incombent. La répartition des ressources est ainsi également une condition de l'application du principe de la subsidiarité. Les cantons reçoivent davantage de compétences et de responsabilités et l'argent nécessaire pour remplir leurs tâches.

Le nouveau modèle de péréquation financière part aussi de l'idée d'une collaboration optimale entre les cantons et prévoit les instruments permettant de l'atteindre, l'obligation de contracter par exemple. S'agissant de l'exécution des peines et mesures pour adultes, les cantons ne sont pas à eux seuls en mesure de mettre à disposition tous les établissements pénitentiaires prévus par le Code pénal (CP). C'est la raison pour laquelle l'article 382 CP autorise les cantons à s'entendre entre eux pour créer des établissements communs. En ce qui concerne le secteur des adultes, cela se fait pour l'essentiel dans le cadre des concordats sur l'exécution des peines et mesures. Pour ce qui est des mineurs, un tel organe fait toutefois défaut.

1. La situation particulière des jeunes nécessite un traitement pénal spécial. Dans le droit pénal des mineurs, c'est l'auteur qui est au premier plan et non pas l'acte délictueux, comme c'est le cas dans le droit pénal des adultes. L'éducation et la prise en charge priment. Lorsqu'un mineur commet une infraction, l'on examine s'il a besoin d'une mesure éducative ou si une punition est une réaction plus appropriée à son comportement délictueux. Notre droit pénal des mineurs se fonde aussi sur cette conception. Le juge des mineurs dispose d'un grand éventail de mesures, d'intensité différente, qui répondent aux besoins éducatifs des jeunes. Les mesures éducatives en institution sont exécutées dans des établissements spécialisés réservés aux mineurs. Ces établissements sont pour la plupart d'entre eux reconnus par la Confédération et subventionnés par elle. Cette dernière n'accorde des subsides que lorsque les conditions de reconnaissance sont remplies. L'établissement doit notamment disposer d'une conception pédagothérapeutique écrite, d'un effectif du personnel suffisant et qualifié pour les domaines de l'éducation, de l'école et de la formation professionnelle ainsi que pour des interventions thérapeutiques. Il ne s'agit toutefois pas de faire en sorte que tous les établissements reconnus par la Confédération proposent une conception identique. Au contraire, il faut que la conception pédagothérapeutique réponde aux besoins de la clientèle visée. Par les subventions d'exploitation qu'elle alloue, la Confédération influence plus la vie quotidienne des maisons d'éducation pour mineurs que celle des établissements pénitentiaires pour adultes, pour lesquels elle ne verse que des subventions de construction.

2. Selon l'article 64bis de la Constitution fédérale, l'exécution des peines et mesures est de la compétence des cantons. Ces derniers ont, comme nous venons de le mentionner, l'obligation de prendre des mesures pour disposer d'établissements répondant aux exigences de la loi. La Confédération a le droit, sur la base de l'art. 64bis, al. 3, de la Constitution fédérale, d'accorder aux cantons des subventions pour la construction d'établissements pénitentiaires ainsi que de prêter son concours à des institutions protectrices de l'enfance abandonnée. Se fondant sur un arrêté du Conseil fédéral du 10 juillet 1945, la Confédération a versé des subventions de construction ainsi que des subventions d'exploitation à des établissements d'éducation pour enfants et adolescents. À partir de 1966, ces subventions ont été versées en application de la loi fédérale sur les subventions de la Confédération aux établissements servant à l'exécution des peines et mesures et aux maisons d'éducation. Depuis le 1er janvier 1987, les bases légales se trouvent dans la loi fédérale sur les prestations de la Confédération dans le domaine de l'exécution des peines et mesures. Ces subventions ont été accordées à la condition que les établissements requérants répondent à certaines exigences relatives au respect de standards fondamentaux en matière de droit de l'exécution et de concept. Les exigences posées par la Confédération ont permis d'atteindre un standard de qualité remarquable - en comparaison avec ce qui se fait à l'étranger aussi - dans le domaine de l'exécution des peines et mesures. La Confédération exige en outre qu'une planification cantonale ou intercantonale fonde le besoin de nouveaux établissements à reconnaître. Elle a ainsi assumé une tâche de direction et de coordination qui lui a été confiée au début des années huitante par le Parlement dans le cadre du premier paquet de la nouvelle répartition des tâches.

Si les subventions fédérales disparaissaient, un organe intercantonal devrait être institué pour assumer la planification ainsi que le contrôle du maintien de qualité. Un tel organe n'existe pour l'instant pas dans le domaine de l'exécution des mesures pour les mineurs. Il en va autrement pour l'exécution des peines et mesures pour les adultes. Les trois concordats sur l'exécution des peines et mesures édictent au moins des recommandations en matière de planification, les cantons restant cependant libres dans la mise en oeuvre de ces recommandations et dans l'élaboration des conceptions de l'exécution. La collaboration intercantonale dans le domaine de l'exécution pour mineurs ne se fondait jusqu'à présent que sur la "Interkantonale Heimvereinbarung", entrée en vigueur en 1987. Cette convention ne règle que les modalités de paiement pour les enfants et adolescents placés hors canton. Elle doit être révisée. Mais, compte tenu de leur situation financière difficile, les cantons s'opposent à des accords plus contraignants. Il n'est donc pas certain que la révision en cours puisse être menée à bien. En outre, il n'est pas prévu d'élargir le catalogue des tâches de la "Heimvereinbarung", comme par exemple la garantie d'un certain standard de qualité.

Les études approfondies dans le cadre de la nouvelle péréquation financière devront démontrer dans le domaine de l'exécution des peines et mesures aussi s'il est possible d'instaurer une collaboration intercantonale avec répartition des charges afin d'atteindre l'objectif d'une exécution des peines fiable et répondant aux exigences d'un État de droit. Sans préjuger du résultat des études approfondies, on pourrait imaginer que la Confédération édicte des lignes directrices concernant la planification et la garantie d'un standard de qualité dans le domaine de l'exécution des peines et mesures au cas où ce secteur reviendrait aux cantons.

3. La Suisse s'est fortement engagée sur le plan international dans le domaine de l'exécution des peines et mesures, ainsi par exemple avec la Convention européenne des droits de l'homme, la Convention européenne pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants et les conventions correspondantes de l'ONU, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques. En plus, il est prévu de ratifier la Convention relative aux droits de l'enfant. Ces conventions ne modifient pas la répartition des compétences sur le plan interne. Il appartient cependant à la Confédération de répondre envers les autres parties contractantes de la bonne application et du respect des obligations conclues. Selon le nouveau modèle, les cantons seraient contraints de rédiger des prises de position (comme par exemple pour le Comité pour la prévention de la torture) à l'attention du Conseil fédéral, destinées à être soumises à l'approbation des organes internationaux. Cela suppose non seulement la création des structures d'organisation nécessaires, mais aussi la mise en place d'un organe d'exécution compétent. La Confédération doit donc assumer dans ce domaine une fonction directrice à même d'assurer l'application de ces traités internationaux. Il faut en outre qu'une instance veille au respect effectif des standards fondamentaux dans le domaine de l'exécution des peines et mesures, imposés par les conventions susmentionnées, mais aussi par la législation fédérale et par la jurisprudence du Tribunal fédéral. Le contrôle se faisait jusqu'à présent par le biais des subventions de construction ou d'exploitation dont l'allocation était assortie de charges. La nouvelle péréquation financière prévoit d'attribuer cette tâche aux cantons qui devraient alors coopérer dans le cadre d'un concordat. Mais il n'est pas certain qu'un tel concordat, habilité à édicter des normes contraignantes, voie le jour. Dans divers cantons, le peuple devrait préalablement donner son accord.

4. Le modèle de la nouvelle péréquation financière part de l'idée que des économies peuvent être réalisées en exploitant des effets de synergie. En cas de retrait de la Confédération du domaine de l'exécution des peines et mesures, ce sera aux cantons de trouver une solution de remplacement. La Confédération est toujours partie de l'idée que, grâce à une très haute qualité de la prise en charge des enfants et adolescents qui ont commis des infractions prévues par le Code pénal ou dont le comportement social est gravement perturbé, on pouvait garantir dans environ 70 % des cas qu'il n'y aurait pas de coûts supplémentaires. Ces jeunes, une fois réintégrés dans notre société, ne tomberont plus à la charge de la collectivité par des séjours dans des établissements servant à l'exécution des peines et mesures ou des cliniques psychiatriques. À cet égard, les frais souvent élevés payés pour les mineurs se justifient donc pleinement.

Les études approfondies du nouveau modèle de péréquation financière auront naturellement aussi à examiner la question de savoir si et dans quelle mesure le retrait de la Confédération pourrait avoir des répercussions négatives dans l'optique de la réinsertion sociale des jeunes délinquants.

Réponse du Conseil fédéral.