Stellungnahme des Bundesrates

La nuova perequazione finanziaria non poggia soltanto su una ripartizione intercantonale affidabile degli oneri bensì anche su una ripartizione delle risorse che dovrebbe permettere ai Cantoni finanziariamente deboli d'assicurare la copertura dei compiti - anche quelli nuovi - affidati loro. Il pareggio delle risorse è quindi premessa per l'applicazione del principio di sussidiarietà. Ai Cantoni sono riconosciute più competenze e responsabilità come pure le finanze necessarie all'adempimento dei compiti.

Il nuovo modello di perequazione finanziaria si fonda anche su una collaborazione ottimale tra i Cantoni, attuabile mediante strumenti adeguati come l'obbligo contrattuale. Per quel che concerne l'esecuzione delle pene e delle misure degli adulti, il Cantone singolo non è assolutamente in grado di mettere a disposizione tutti gli stabilimenti d'esecuzione previsti dal Codice penale (CP). Per tale motivo l'articolo 382 CP prevede che i Cantoni possono conchiudere intese per l'istituzione in comune di questi stabilimenti. Riguardo agli stabilimenti per adulti, tale procedura è attuata in sede di concordati sull'esecuzione delle pene. Per il settore minorile, invece, non esiste un organo simile.

ad domanda 1:

Le specificità degli adolescenti richiedono un trattamento speciale di diritto penale. Per tale motivo il diritto penale dei minori è incentrato sull'autore del reato e non sull'atto punibile come invece accade nel diritto penale degli adulti. Al centro dell'attenzione vi è la rieducazione e l'assistenza. Quando un minorenne commette un reato si esamina se abbia bisogno di misure educative oppure se una pena sia il provvedimento appropriato al suo comportamento delittuoso.

Il nostro diritto penale minorile poggia appunto su queste basi: esso mette a disposizione del giudice dei minorenni un largo ventaglio di misure, d'intensità differenziata e rispondenti ai bisogni educativi degli adolescenti. L'esecuzione delle misure educative presso istituzioni è affidata a istituti specializzati, riservati all'esecuzione delle misure destinate ai minori e che sono in gran parte anche riconosciuti e sovvenzionati dalla Confederazione. Un sostegno finanziario da parte della Confederazione presuppone tuttavia l'adempimento di condizioni. L'istituto deve segnatamente disporre di un concetto pedagogico-terapeutico formulato per iscritto, di un effettivo del personale sufficiente e qualificato per i settori educativo, scolastico e della formazione professionale nonché per interventi terapeutici. A tal riguardo non occorre che tutti gli istituti d'educazione riconosciuti dalla Confederazione propongano un concetto pedagogico-terapeutico identico; quest'ultimo deve bensì rispondere ai bisogni dei rispettivi ospiti. Sovvenzionando le case d'educazione, l'influsso della Confederazione sulla vita quotidiana di tali istituti è maggiore di quello esercitato sugli stabilimenti penitenziari per adulti, laddove si limita a versare sussidi di costruzione.

ad domanda 2:

Conformemente all'articolo 64bis della Costituzione l'esecuzione delle pene e delle misure è di competenza dei Cantoni. Quest'ultimi, come già precedentemente menzionato, devono provvedere affinché siano disponibili gli stabilimenti necessari all'esecuzione delle pene. Tuttavia giusta l'articolo 64bis capoverso 3 della Costituzione la Confederazione ha diritto di concedere ai Cantoni dei sussidi per la costruzione di stabilimenti penitenziari e ha pure il diritto di dare il suo concorso ad istituzioni che abbiano per iscopo la protezione dell'infanzia abbandonata. Fondandosi su un decreto del Consiglio federale, del 10 luglio 1945, la Confederazione ha versato sussidi di costruzione nonché sussidi d'esercizio di case d'educazione per fanciulli e adolescenti. A partire dal 1966 tali versamenti furono effettuati in virtù della legge federale sui sussidi della Confederazione agli stabilimenti per l'esecuzione delle pene e alle case d'educazione. Dal 1. gennaio 1987 le rispettive basi giuridiche risiedono nella legge federale sulle prestazioni della Confederazione nel campo dell'esecuzione delle pene e delle misure. Tali sussidi sono stati concessi a condizione che i rispettivi istituti rispondessero a certe esigenze relative al rispetto di determinati parametri minimi in materia di concetto e di diritto d'esecuzione. Grazie alle esigenze della Confederazione è stato possibile raggiungere in tutta la Svizzera - anche nel confronto internazionale - un notevole standard qualitativo. La Confederazione esige inoltre che il fabbisogno di nuovi istituti da riconoscere, figuri nella pianificazione cantonale o intercantonale. Così facendo essa ha assunto il compito di controllo e di coordinazione, impostole all'inizio degli anni 80 dal Parlamento, nel contesto del primo pacchetto della nuova ripartizione dei compiti.

Qualora i sussidi federali fossero soppressi, occorrerebbe istituire un organo intercantonale per il disbrigo dei compiti di pianificazione nonché per assicurare il mantenimento della qualità. Al momento attuale non esiste un organo simile nell'ambito dell'esecuzione delle misure per i minori. Diversa è la situazione per quanto attiene all'esecuzione delle pene e delle misure per gli adulti. I tre concordati sull'esecuzione delle pene e delle misure formulano raccomandazioni in materia di pianificazione, lasciando tuttavia ai singoli Cantoni piena libertà nella messa in atto e nell'elaborazione dei concetti d'esecuzione. Sino ad oggi la collaborazione intercantonale nell'ambito dell'esecuzione riguardante i minori si fondava soltanto sulla "lnterkantonale Heimvereinbarung", entrata in vigore nel 1987. Tuttavia tale convenzione disciplina soltanto le modalità di pagamento per fanciulli e adolescenti collocati fuori Cantone. Attualmente essa dovrebbe essere sottoposta a revisione, ma considerata la situazione finanziaria tesa dei singoli Cantoni, essi saranno piuttosto restii a concludere nuovi accordi finanziariamente più vincolanti. Non è dunque certo che la revisione in corso sia portata a buon fine. Inoltre non è previsto di ampliare l'elenco dei compiti della "Heimvereinbarung", inserendovi, per esempio, la garanzia d'un determinato standard qualitativo.

Gli studi d'approfondimento riguardanti la nuova perequazione finanziaria dovranno inoltre indicare se, nell'ambito dell'esecuzione delle pene e delle misure, sia possibile instaurare una collaborazione intercantonale con ripartizione degli oneri che permetta di raggiungere l'obbiettivo di una esecuzione delle pene ineccepibile e rispondesse alle esigenze di uno Stato di diritto. Senza voler anticipare le conclusioni di tali studi, sarebbe pensabile che la Confederazione emanasse linee direttive concernenti la pianificazione e la garanzia di uno standard qualitativo, nel caso in cui si avviasse verso un'eventuale cantonalizzazione del settore esecuzione delle pene e delle misure.

ad domanda 3:

Sul piano internazionale la Svizzera ha assunto molteplici impegni in materia di esecuzione delle pene e delle misure, così per esempio con la Convenzione europea del 26 novembre 1987 per la prevenzione della tortura e delle pene o trattamenti inumani o degradanti e le relative convenzioni dell'ONU, il Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici. Inoltre è prevista la ratifica della Convenzione sui diritti del fanciullo. E' ben vero che tali convenzioni non modificano nulla alla ripartizione delle competenze all'interno di un Paese, tuttavia la Confederazione è responsabile verso le altre Parti contraenti dell'applicazione e del rispetto delle convenzioni stipulate. Secondo il nuovo modello i Cantoni sarebbero obbligati a elaborare rendiconti (come p. es. per la Commissione contro la tortura) all'attenzione del Consiglio federale, per approvazione nonché per ulteriore trasmissione agli organi internazionali. Quanto precede non presuppone soltanto l'istituzione delle relative strutture organizzative legali necessarie bensì anche la creazione di un organo esecutivo competente. La Confederazione deve dunque rivestire una funzione guida. A tal riguardo occorre pure curare affinché in tutto il Paese siano effettivamente messe in atto le norme relative all'esecuzione delle pene e delle misure previsti dalle convenzioni summenzionate ma anche dalla legislazione federale o dalla giurisprudenza del Tribunale federale. Sino ad oggi il controllo avveniva mediante i sussidi di costruzione o d'esercizio la cui concessione era vincolata a precisi oneri. La nuova perequazione finanziaria prevede di attribuire tale compito di controllo ai Cantoni che, a tal fine, dovrebbero cooperare nell'ambito di un concordato. Non è tuttavia certo che un simile concordato, autorizzato a emanare norme vincolanti, possa mai vedere la luce, anche perché in diversi Cantoni il sovrano dovrebbe prima dare il suo assenso.

ad domanda 4:

Il modello della nuova perequazione finanziaria si fonda sull'idea che possano essere realizzati risparmi sfruttando le sinergie. Qualora la Confederazione dovesse ritirarsi dal settore "esecuzione delle pene e delle misure", incomberebbe ai Cantoni trovare una soluzione alternative. Finora la Confederazione è sempre stata dell'idea che, grazie a un'alta qualità dell'assistenza ai fanciulli e agli adolescenti che entrino in conflitto con il Codice penale oppure il cui comportamento sociale sia gravemente turbato, nel 70 per cento dei casi circa sia possibile garantire che non insorgeranno successivi costi suppletivi. Questi minori, reintegrati nella società, non graveranno sui conti della collettività in ragione di soggiorni in stabilimenti per l'esecuzione delle pene e delle misure o in cliniche psichiatriche. Tenuto conto di quanto precede, gli esborsi per i minori, in parte molto elevati, si giustificano dunque pienamente. Gli studi d'approfondimento concernenti il nuovo modello di perequazione finanziaria dovranno ovviamente anche esaminare la questione se e in quale misura un ritiro della Confederazione potrebbe avere conseguenze negative nell'ambito del reinserimento sociale dei giovani delinquenti.

Risposta del Consiglio federale.