Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé, au cas où il déciderait l'adhésion au Partenariat pour la paix de l'OTAN, de soumettre l'affaire à l'approbation du Parlement.

Begründung

Le Conseil fédéral a été invité par l'OTAN à s'associer au "Partenariat pour la Paix". Il a fait savoir qu'il prendrait bientôt une décision. Or, une participation passe par trois stades successifs : 1°signer le document-cadre ; 2°produire ce qu'on appelle un document de présentation ; 3°conclure un programme individuel de partenariat, qui s'inscrive dans les limites fixées par les textes précités.

La déclaration des chefs d'État et de gouvernement faite à la réunion du Conseil de l'Atlantique Nord à Bruxelles, le 11.01.1994, décrit le Partenariat dans les termes suivants : "La participation active au Partenariat pour la Paix jouera un rôle important dans le processus évolutif d'élargissement de l'OTAN. Le Partenariat pour la Paix, qui se déroulera sous l'autorité du Conseil de l'Atlantique Nord, forgera de nouvelles relations de sécurité entre l'alliance de l'Atlantique Nord et ses partenaires pour la paix. (...) Celui-ci [le Partenariat pour la Paix] étendra et intensifiera la coopération politique et militaire à travers toute l'Europe (...)." (paragraphe "Invitation")

Le document-cadre joint à la déclaration fixe l'obligation de suivre les trois étapes présentées ci-dessus et décrit cinq objectifs qu'il s'agit de réaliser en collaboration avec l'OTAN et qui peuvent être complétés dans une certaine mesure (voir points 3 et 4).

Vu l'importance du Partenariat pour la Paix en matière de politique extérieure et le "non" opposé, le 12.06.1994, à l'institution d'un corps de casques bleus, la question de l'adhésion devrait faire l'objet d'un examen attentif et d'un vaste débat. Il est en outre indispensable de la soumettre à la décision des Chambres fédérales et si possible du peuple.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

Dans sa séance spéciale du 4 septembre 1996, le Conseil fédéral a débattu de la participation de la Suisse au "Partenariat pour la paix" (PPP). Il a chargé le DFAE et le DMF de préparer une proposition portant sur cette participation. Dans l'intervalle, et pour répondre à un voeu de la Commission de politique extérieure du Conseil national, des informations supplémentaires seront communiquées.

Le "Partenariat pour la paix" (PPP) est une initiative politique de l'OTAN, et non un organisme international, qui vise à renforcer la paix et la stabilité dans l'espace de l'OSCE. La question de l'adhésion à un organisme international, voire même à l'OTAN, ne se pose donc même pas.

Pour la Suisse, pays neutre, une adhésion à une alliance militaire n'entre pas en ligne de compte. Au cas où une décision en faveur du PPP serait prise, le Conseil fédéral exposerait clairement que la Suisse est un État neutre et entend le demeurer, qu'elle n'envisage pas d'adhérer à l'OTAN et qu'elle se retirerait du PPP si celui-ci se transformait un jour, contre toute attente, en un organisme à caractère proche de l'alliance.

Une éventuelle participation de la Suisse au PPP ne toucherait ni ne modifierait d'aucune façon la neutralité de la Suisse. C'est expressément en tant qu'État neutre que l'OTAN a invité la Suisse à participer au PPP. L'OTAN respecte en effet notre neutralité sans aucune restriction.

Une secrète transformation du PPP en une alliance n'est d'emblée pas possible, vu que toute alliance comporte un certain nombre d'obligations d'assistance qui exigent la ratification de tous les partenaires. Aussi est-il exclu que la Suisse se retrouve soudain au sein d'une alliance sans qu'elle en ait pris la décision explicite.

L'Autriche, la Finlande et la Suède ont opté pour le PPP, bien que ces pays n'envisagent pas non plus une adhésion à l'OTAN. Une telle adhésion n'entre de même pas en ligne de compte pour la grande majorité des 27 pays participant au PPP conjointement avec les 16 membres de l'OTAN. Le mécanisme d'adhésion à l'OTAN est en outre strictement distinct et indépendant de celui qui est applicable au PPP. Par ailleurs, la totalité des anciens États membres du Pacte de Varsovie, la Russie et tous les autres pays issus de l'Union soviétique (à l'exception du Tadjikistan) prennent également part au PPP.

Le PPP est une initiative purement politique de l'OTAN, qui ne contient pas d'éléments contractuels et n'est liée à aucune obligation internationale. Elle est structurée en clauses cadres, permettant aux pays qui y participent une collaboration à la carte dans le domaine de la politique de sécurité. Chaque participant peut ainsi composer à sa guise le menu qui lui convient. Au cas où elle prendrait part au PPP, la Suisse définirait elle-même, et en toute indépendance, les domaines et l'étendue de sa collaboration avec les autres partenaires. Ce point montre à lui seul que notre neutralité n'en serait nullement préjudiciée et que cette éventualité n'entre pas en ligne de compte. Il serait enfin possible de se retirer du PPP, en tout temps et sans délai de préavis.

Le PPP n'a aucun rapport avec l'EEE, ni avec l'UE ou les négociations bilatérales que nous entretenons avec cette dernière.

Il n'existe de même aucun lien avec la question des casques bleus, l'OTAN n'exigeant de personne l'envoi de casques bleus dans le cadre du PPP et ne s'immisceant d'aucune manière dans la décision souveraine des partenaires au PPP quant à leur participation à des opérations de maintien de la paix (peace-keeping) et à la forme que prendrait cette dernière le cas échéant. Cette disposition est énoncée expressément et sans équivoque à l'article 3.c du document cadre.

La participation est établie par une déclaration d'intention politique adressée par le gouvernement à l'OTAN. La décision de participer au PPP n'a été soumise à la ratification du parlement d'aucun des 16 pays de l'OTAN ou des 27 autres États partenaires. En effet, il ne s'agit ici que d'un engagement purement politique, comparable à celui qui est pris au sein de l'OSCE.

Relevons par ailleurs que l'article 85, chiffre 6, de la constitution fédérale, attribue au Parlement, il est vrai, la compétence de prendre des mesures pour la sûreté extérieure, ainsi que pour le maintien de l'indépendance et de la neutralité de la Suisse. Selon la pratique constante, on n'entend cependant, par ces mesures, qu'exclusivement les actes qui relèvent du droit national. Le chiffre 6 constitue ainsi la base permettant de prévenir des menaces concrètes pour la sûreté extérieure de la Suisse, au sens d'un droit de réglementation d'urgence accordé à l'Assemblée fédérale en matière d'affaires extérieures. De tels actes sont en principe de nature provisoire.

En outre, vu que la participation au PPP n'est pas destinée à prévenir une menace concrète pour la sûreté extérieure, mais qu'elle sert, au contraire, à garantir la paix en Europe, elle ne constitue pas un acte de politique intérieure et n'est dès lors pas une mesure au sens de l'article 85, chiffre 6, cst. Par conséquent, cette disposition n'est pas applicable dans le cas présent.

Selon la constitution fédérale, la sauvegarde des relations extérieures - et partant l'approbation des décisions portant sur la politique extérieure - sont réservées au Conseil fédéral. L'Assemblée fédérale n'est pas interpelée à cet égard, l'article 85, chiffre 5, cst, concernant clairement l'approbation de traités, c'est-à-dire un engagement au respect d'obligations juridiques. Selon l'article 47bis, a, de la loi sur les rapports entre les conseils, le Conseil fédéral informe en revanche de manière régulière les présidents des conseils et les commissions de politique extérieure sur ses projets en matière de politique extérieure.

En vertu de l'article 89, 3e et 4e alinéas, cst, le référendum facultatif ne peut être appliqué que contre l'approbation de traités internationaux . Vu que la participation éventuelle de la Suisse au PPP ne fait l'objet que d'une déclaration d'intention politique dont le caractère est dépourvu de toute obligation en matière de droit international, cette disposition n'est pas applicable dans le cas du PPP. Le fait que les arrêtés fédéraux ne soient jamais soumis au référendum parle également en défaveur d'une subordination au référendum.

Indépendamment de la compétence en ce qui concerne les décisions relatives à la politique extérieure clairement attribuée au Conseil fédéral, l'Assemblée fédérale pourrait être associée aux décisions si la participation au PPP devait être concrétisée, sur le plan du droit national, par une loi fédérale ou un arrêté fédéral de portée générale. Une telle démarche serait toutefois contradictoire à la fois au caractère politique d'une participation au PPP ainsi qu'aux structures qui ont été aménagées à cet effet, qui assurent la plus grande souplesse possible en matière de politique de sécurité.

L'établissement de normes juridiques nationales est également superflu en raison de la loi du 3 février 1995 sur l'armée et l'administration militaire (LAAM), qui crée un cadre précis pour les opérations effectuées par la Suisse au sein du PPP, pour autant qu'une réglementation légale s'impose pour ces dernières. L'article 66 LAAM autorise l'engagement de troupes suisses non armées pour des opérations de maintien de la paix dans un contexte international ("service de promotion de la paix"; selon l'article 69 LAAM, du matériel et des biens d'approvisionnement peuvent être fournis à la troupe en cas de catastrophes à l'étranger ("service d'appui"). Précisons que le PPP va beaucoup moins loin à cet égard également, puisqu'il ne prévoit que l'instruction, la planification et les exercices dans le domaine des opérations de maintien de la paix, des opérations humanitaires et des affaires concernant le service d'exploration et le service de sauvetage ; ces opérations ne sont engagées de surcroît que lorsqu'elles sont expressément souhaitées par les partenaires. Dans chaque cas particulier, la Suisse est donc libre de prendre une décision pour ou contre sa participation à un programme concret.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.