Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de présenter un rapport assorti de propositions aux Chambres fédérales concernant une modification de la loi fédérale du 06.10.1989 sur les finances de la Confédération afin d'atteindre les objectifs suivants :

a. Les moyens financiers requis pour les grands projets d'infrastructure du rail et de la route doivent être libérés compte tenu des principes d'une gestion de l'administration axée sur les résultats. Par conséquent, les moyens financiers doivent permettre de viser des prestations de service clairement définies (temps requis, nombre et qualité des ouvrages, coût maximum).

b. Les budgets nécessaires pour l'exécution des mesures spéciales de financement des investissements à consentir pour la route et le rail devront faire l'objet annuellement d'arrêtés fédéraux spéciaux, distincts de l'arrêté fédéral concernant le budget.

c. Les budgets annuels concernant le financement spécial des investissements à faire pour la route et le rail devront être soumis à l'Assemblée fédérale en stricte conformité aux programmes de construction à long terme. Ces programmes devront être mis à jour chaque année grâce à une planification continue.

Begründung

Le financement des routes nationales au cours de la dernière décennie a rendu manifeste les faiblesses du modèle comptable de la Confédération pour l.exécution de grands projets d.infrastructure. Plusieurs interventions parlementaires ont traité ce problème avec un succès variable. Actuellement, ce problème se pose avec d.autant plus d.acuité que selon les récentes propositions du Conseil fédéral les grands projets ferroviaires devront désormais grever le compte financier.

Les conséquences d.un financement de projets d.infrastructure par un compte de fonctionnement sont bien connues par l.expérience acquise lors de la construction des routes nationales : En dépit de provisions de l.ordre du milliard de francs, il n.a pas été possible, après le net rejet des initiatives dites .trèfle. par le peuple suisse, de porter les crédits nécessaires à la construction de ces routes à un niveau qui aurait permis d.achever le réseau rapidement. Les palliatifs apportés précédemment sur le plan budgétaire en réduisant les dépenses à faire pour les routes et par conséquent les investissements dans ce domaine ont non seulement freiné la construction du réseau des routes nationales, mais ont aussi provoqué un renchérissement évitable.

Les effets de cette politique dite du .robinet ouvert / fermé. sur le rythme de réalisation des projets d.infrastructure sont pires encore que les retards signalés plus haut. Étant donné que la planification des travaux, leur préparation ; leur mise au concours et leur adjudication exigent beaucoup de temps jusqu.à l.ouverture des chantiers, il est nécessaire non seulement pour les pouvoirs publics, mais aussi pour l.industrie du bâtiment d.élaborer une planification à longue échéance. L.industrie du bâtiment souhaite surtout une politique prévisible. S.il n.est pas possible d.établir des prévisions, les ressources de l.industrie du bâtiment aussi bien que celles de la Confédération ne pourront être utilisées de façon efficace.

Selon l.art. 4, 2e alinéa, de la loi fédérale concernant l.utilisation du produit des droits d.entrée sur les carburants, le Conseil fédéral fixe les programmes de construction annuels et à long terme pour les routes nationales. Selon les mêmes dispositions, le Parlement devrait déterminer les montants inscrits au budget pour la construction des routes nationales en tenant compte du programme de construction à long terme. Les années passées, on a de plus en plus négligé d.appliquer cette prescription légale, de sorte que même le programme de construction à long terme ne peut nous servir de référence que sous certaines réserves.

En effet, le Conseil fédéral a récemment modifié le programme de construction à plusieurs reprises et parfois en dépit des assurances qu.il avait données, en raison de ses besoins financiers dans d.autres domaines. D.autre part, le Parlement, désireux de réduire le déficit budgétaire, a procédé, sur la proposition du Conseil fédéral, à des coupes dans les dépenses pour les routes ou il a refusé de consentir les montants qui auraient été nécessaires au vu du programme de construction.

Le citoyen ne saurait admettre qu.en dépit de provisions de plus d.un milliard de francs, la Confédération ne puisse financer l.assainissement urgent de certains tronçons du réseau de routes nationales et l.achèvement rapide de ce réseau.

Une même façon de procéder aurait des effets beaucoup plus graves pour l.infrastructure ferroviaire. Il n.est pas judicieux par exemple que l.on sache lors de l.adoption du budget annuel seulement combien de tunnels pourront être percés l.année suivante dans le cadre du projet AlpTransit. Les choses seraient encore plus graves compte tenu des engagements pris dans l.accord sur le transit passé avec l.Union européenne et des impératifs découlant de l.article constitutionnel sur la protection des Alpes s.il fallait reporter ou arrêter les travaux pour faire face à des nécessités urgentes dans d.autres domaines politiques. Il faut donc disposer aussitôt que possible des instruments d.une gestion des affaires administratives axée sur les résultats pour mener à bien le financement de ces grands projets. Les dispositions de la loi sur les finances de la Confédération doivent être modifiées en conséquence.

Afin de renforcer les garde-fous fixés dans les programmes de construction à long terme et de s.assurer les moyens nécessaires au maintien des infrastructures, les budgets relatifs à la construction et à l.entretien des infrastructures des transports routiers et ferroviaires devraient être séparés du budget de la Confédération.

Les recettes à affectation déterminée devraient figurer au compte financier et être aussi versés au profit du financement spécial des routes et du rail. De la sorte, l.ensemble du budget apparaîtrait dans le compte financier, ce qui est conforme au principe comptable de l.universalité des comptes de la Confédération.

Le Conseil fédéral devrait soumettre à l.Assemblée fédérale les budgets annuels concernant le financement spécial des investissements à faire pour la route et le rail en stricte conformité aux programmes de construction à long terme. Ces programmes devront être mis à jour chaque année grâce à une planification continue.

Les montants prélevés sur le financement spécial devraient être adoptés par un arrêté fédéral distinct n.ayant pas d.incidence sur l.arrêté concernant le budget ; de la sorte, la compétence du Parlement relative à l.utilisation des recettes à affectation déterminée serait entièrement sauvegardée.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

De l'origine de la Confédération à nos jours, le principe de l'unité, selon lequel toutes les recettes et dépenses sont consignées dans un seul budget, a été à la base des systèmes de comptes appliqués par notre État central. Le respect de ce principe et de ceux de l'universalité (toutes les dépenses et recettes sont inscrites au budget) et du produit brut (les recettes et dépenses figurent au budget pour leur montant intégral sans compensation), a permis au système de compte de la Confédération de saisir l'ensemble des flux financiers et de constituer une base probante pour l'appréciation budgétaire globale et le contrôle des finances fédérales. Certaines dérogations à ces principes ont été notamment tolérées au cours de la 2ème guerre mondiale avec la tenue d'un compte extraordinaire pour une partie des dépenses. Après la guerre, ce sont les chambres fédérales elles-mêmes qui ont exigé le retour à la transparence et à l'unité budgétaire.

Une saine gestion des finances des collectivités publiques passe par l'application stricte du principe de l'unité et la renonciation à l'affectation des recettes. Les opérations financières hors budget conduisent, de nombreuses expériences étrangères en témoignent, à l'intransparence et à l'impossibilité de la mise en oeuvre d'une politique budgétaire globale. En outre, la fixation de priorités et une allocation optimale des ressources sur les domaines de tâches demandent la non-affectation des recettes publiques. L'affectation des recettes réduit la souplesse déjà étroite de la gestion budgétaire, rend difficile la fixation de priorités, privilégie certaines tâches par rapport à d'autres et comporte le danger d'une utilisation trop généreuse des recettes fiscales.

Le respect des principes budgétaires de l'unité et de l'universalité assure la transparence, permet la vue d'ensemble et rend les comptes crédibles. C'est pourquoi, la loi fédérale du 6 octobre 1989 sur les finances de la Confédération a reconduit ces principes fondamentaux. Elle a aussi révisé le système de compte de la Confédération de manière à l'harmoniser autant que possible à celui préconisé par la Conférence des directeurs cantonaux des finances. Une harmonisation intégrale ne s'avérait pas judicieuse du fait de la structure divergente des dépenses de la Confédération et des collectivités locales et des exigences prioritaires auxquelles doivent répondre les modèles de compte.

Le modèle de compte des cantons prohibe à juste titre l'existence de fonds hors budget, tenus sur des comptes distincts. Pour les remplacer, il a créé l'institution du financement spécial qui assure l'intégration des opérations financières des divers financements spéciaux dans le compte de fonctionnement. Au bilan, les engagements envers les financements spéciaux sont considérés comme des engagements à l'égard de tiers.

La loi fédérale sur les financements de 1989 a également repris l'institution du financement spécial et l'a appliqué, entre autres, dès le budget 1991 aux dépenses routières financées par les prélèvements sur les carburants. Aine, l'utilisation du financement spécial "Circulation routière" permet, par l'enregistrement dans le compte financier des versements à ce financement spécial et des prélèvements sur celui-ci, le respect des principes de l'unité et de l'universalité. Les dépenses du financement spécial sont, à l'image des autres dépenses fédérales, soumises aux critères de l'urgence, de l'utilisation parcimonieuse et de l'efficacité. Des programmes de constructions pluriannuels assurent la continuité des travaux et une construction rationnelle. Le maintien du domaine routier dans le budget garantit aux Chambres fédérales leur souveraineté en matière de budget et de contrôle des finances.

Le Conseil fédéral est d'avis que l'institution du financement spécial aurait parfaitement été adaptée à la réalisation et au financement de l'infrastructure des transports publics. Les récentes décisions du Conseil des États et de la commission compétente du Conseil national en la matière vont se traduire par la création d'un fonds particulier hors budget pour le financement de l'infrastructure des transports publics. Ce fonds sera limité dans le temps. Juridiquement, il ne sera pas autonome. Il n'aura pas d'administration propre et restera soumis à la souveraineté budgétaire du Parlement. Les recettes affectées liées à la réalisation des projets d'infrastructures seront comptabilisées dans le compte financier de la Confédération et attribuées la même année au fonds, pour le même montant et sans tenir compte de l'avancement des travaux. Le Parlement traitera le budget du fonds en même temps que le budget général de la confédération et l'approuvera au moyen d'un arrêté séparé.

Le motionnaire demande que les moyens destinés aux grands projets d'infrastructure soient libérés en tenant compte des principes d'une gestion de l'administration axée sur les résultats. Le Conseil fédéral estime que les principes de la nouvelle gestion publique sont avant tout applicables pour des prestations publiques proches du marché. La gestion des grands projets d'infrastructure doit s'inspirer des expériences enregistrées dans notre pays et à l'étranger pour des réalisations semblables ainsi que des principes de l'économie privée et leurs derniers développements, notamment dans le domaine de la construction. Il va de soi que les programmes de constructions doivent inclure une information appropriée sur leur calendrier, leurs coûts et l'étendue des projets particuliers.

La solution du fonds est en contradiction avec les principes budgétaires et doit être, par conséquent, strictement limitée aux grands projets d'infrastructure des transports publics. Pour différentes raisons, le Conseil fédéral rejette l'extension d'une telle réglementation au trafic routier. Elle ignorerait non seulement le fait que le réseau des routes nationales est réalisé à près de 90 % mais aussi les différences fondamentales qui existent entre le domaine des infrastructures des transports publics et celui du trafic routier. Pour les transports publics, il s'agit de gros projets clairement déterminés. Dans le cas du trafic routier, il y a une dispersion sur l'ensemble du territoire de nombreux projets à dimensions variables qui touchent tant la construction de routes que leur entretien. Ces projets routiers doivent être l'objet de priorités. Ils sont tout à fait aptes à être gérés avec la souplesse nécessaire par la voie normale du budget général. En outre, la sortie conjointe de ces deux grands domaines du budget général serait préjudiciable à la conduite de la politique budgétaire.

Les retards signalés par le motionnaire dans la réalisation des routes nationales ne sont pas imputables au modèle de compte de la Confédération mais avant tout à d'autres facteurs tels que les difficultés des cantons à cofinancer les ouvrages à réaliser, les oppositions manifestées à l'égard des projets, etc. C'est ainsi que le compte d'État de la Confédération pour les années 1995 et 1996 fait apparaître des restes de crédits importants au titre des constructions routières. Malgré l'évolution déficitaire des finances fédérales, le Conseil fédéral a toujours veillé à ménager le plus possible les dépenses d'investissement de la Confédération, de manière à assurer notamment une constance de sa demande en constructions. Dans l'intérêt d'un emploi efficace et ménager des ressources, le Conseil fédéral s'oppose à une modification de la loi sur les finances qui vise l'assouplissement des dispositions actuelles régissant le financement des routes.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.