Wortlaut

D'après les derniers relevés effectués auprès des directions cantonales des travaux publics, il y a, en Suisse, des projets prêts à être réalisés portant sur des investissements publics et privés de plus de 20 milliards de francs qui sont bloqués par des oppositions. À cet égard, je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes.

1. Partage-t-il l'avis selon lequel les retards - parfois de plus de dix ans - dus à ces oppositions provoquent des coûts élevés pour l'économie nationale, mais aussi des effets négatifs sur l'emploi ?

2. Où en est-il dans ses efforts en vue de simplifier les procédures d'autorisation et les procédures d'opposition ?

3. Quelles mesures supplémentaires entend-il prendre pour raccourcir les procédures d'autorisation et les procédures d'opposition ?

4. Quelles mesures entend-il mettre en oeuvre pour empêcher que l'on ne dépose des oppositions manifestement abusives ? À quoi sont dues principalement les oppositions visant à empêcher la réalisation des projets en question, et par quels groupements sont-elles déposées ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Les prescriptions qui existent dans des domaines comme l'aménagement du territoire, le droit de construction ou celui de l'environnement ont pour avantage d'empêcher dans un certain nombre de cas, vraisemblablement élevé, le gaspillage de ressources non renouvelables et a fortiori non multipliables. Pour autant que ces prescriptions soient adéquates, elles peuvent permettre d'éviter notamment des erreurs dans la répartition des espaces et leurs répercussions néfastes pour plusieurs décennies. Il convient cependant de déduire de ces bénéfices potentiellement très importants pour la collectivité, les cas où les exigences auraient été remplies même sans prescriptions légales. Par ailleurs, des oppositions sont parfois déposées contre des projets licites, mais gênants, par des personnes privées, des entreprises ou des communautés d'intérêt qui entendent pour le moins les retarder ou obtenir des maîtres du projet des prestations injustifiées. C'est là le revers d'une réglementation trop complète.

On sait qu'actuellement, les activités de conseils et de planification représentent un pourcentage non négligeable du PIB. Il est vraisemblable que les entreprises de ce secteur consacrent une partie considérable de leur temps à traiter pour leurs clients des procédures d'autorisation et d'opposition. Dans la mesure où ces dépenses résultent d'une planification manquée ou insuffisante, elles représentent une sanction méritée des maîtres d'ouvrage moins habiles ou des entreprises moins performantes auxquelles ils ont fait appel. Dans d'autres cas cependant, des services administratifs ou judiciaires auraient eu la possibilité d'accélérer la réalisation des projets par des procédures plus expéditives. Cela aurait évité d'immobiliser sans rendement des capitaux déjà investis. Plus graves que ces pertes d'intérêts sont toutefois celles qui résultent lorsque les entreprises ne peuvent plus évaluer les délais de réalisation de leurs projets ou les jugent trop long ou décident en conséquence d'en changer la localisation. La forte densité d'urbanisation de la Suisse constitue certainement à cet égard un désavantage, puisque le risque d'oppositions et de retards est plus élevé dans une région déjà bâtie.

Une appréciation économique des procédures d'autorisation ne saurait en tout cas se limiter au seul aspect du retard des travaux. Il faut aussi tenir compte des améliorations du projet rendues possibles par des procédures d'opposition. Étant donné que les avis divergent sur ces avantages, il est préférable, ne serait-ce que pour des considérations théoriques, de renoncer à chiffrer en termes d'économie générale le coût et les bénéfices induits par les procédures d'opposition. Il est cependant exact qu'une réglementation efficiente des procédures d'autorisation est d'une grande importance pour l'ensemble de l'économie. Depuis la fin des années `80, la Confédération, les cantons et les communes ont d'ailleurs fourni des efforts considérables pour obtenir des améliorations dans ce domaine.

2. Une place importante a été réservée à la simplification des procédures d'autorisation dans le cadre de la régénération de l'économie de marché. La révision de l'ordonnance relative à l'étude de l'impact sur environnement a été adoptée par le Conseil fédéral le 6 septembre 1995. L'un des buts importants de cette révision était d'éviter que des procédures déjà menées à bien sans un canton ne soient répétés par la Confédération. La révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire selon la message du 30 mai 1994 a été approuvée par les Chambres fédérales lors de la session d'automne 1995. Cette loi invite les cantons et les communes à prendre des mesures pour améliorer la coordination administrative, pour accélérer et pour simplifier les procédures d'autorisation de construire. Il s'agit de désigner une autorité directrice, de fixer des délais de traitement et de créer un seul et unique instrument juridique, l'autonomie judiciaire et d'organisation des cantons limitant la message relatif à la simplification des procédures d'autorisation de droit fédéral pour les grands projets nécessitant d'importants terrains sera présenté par le Conseil fédéral dans le courant de l'année. Selon le projet de consultation du Conseil fédéral du 23 octobre 1996, la coordination des différentes procédures (autorisation de plan, autorisations spéciales, expropriations) doit se faire selon un modèle de concentration où l'autorité directrice décide après avoir entendu les autorités inférieures. Des propositions concernant une révision totale de la loi fédérale d'organisation judiciaire (OJ) ont été présentées en 1995 dans le rapport intermédiaire d'un groupe d'experts. En réglant les procédures de recours en matière fédérale, cette loi définit également la légitimation de plainte auprès d'instances antérieures et se prêterait donc à accueillir des sanctions contre les oppositions abusives. Une procédure de consultation concernant la révision de la loi sur l'OJ est en préparation.

3. Dans le domaine limité des procédures d'autorisation de construire, le Conseil fédéral n'envisage pas pour l'instant d'édicter de nouvelles dispositions. Les efforts doivent principalement porter sur la simplification des procédures dans le cadre légal prescrit. Ce but doit être atteint notamment par un échange d'expériences entre les cantons qui s'occupent actuellement de l'application élargie de la révision mentionnée de la loi sur l'aménagement du territoire. En acceptant le postulat David (96.3607), le Conseil fédéral à un examen des possibilités de simplifications. Cette décision s'intègre dans les efforts de soulagement administratif des petites et moyennes entreprises.

Comme précisé dans la réponse à la première question, les problèmes résultant des procédures d'autorisation ne sauraient être attribués exclusivement à l'administration et aux instances judiciaires. Une grande importance revient également au comportement des maîtres d'ouvrage et à la planification des architectes et ingénieurs. L'objectif doit être d'abréger la procédure par une préparation adéquate incluant la consultation d'éventuels opposants. Une préparation soigneuse implique aussi de s'informer sur le genre d'autorisations requises et de présenter aux autorités des dossiers aussi complets que possible. Dans le cadre du programme "Potentiels d'efficience de l'industrie suisse du bâtiment", il a d'ailleurs été attribué un mandat d'étude des possibilités de simplification des procédures d'autorisation de construire au sens large. Un autre projet s'occupe d'augmenter les compétences des maîtres d'ouvrage pour l'attribution de mandats de rénovation. Cela peut également simplifier le déroulement des procédures.

4. La preuve d'oppositions manifestement abusives devrait en général être difficile à apporter. Les oppositions ne visent pas en premier lieu à empêcher la réalisation d'un projet, mais sont motivées par des considérations idéelles ou des circonstances personnelles et privées compréhensibles.

La légitimation d'opposition est réglée dans plusieurs lois fédérales, mais également dans des dispositions cantonales et communales. Le régime fédéral des compétences et l'indépendance de la justice doivent être pris en compte en recherchant par quelles mesures le Conseil fédéral peut empêcher des oppositions manifestement abusives.

Le Conseil fédéral estime qu'il n'y a pas nécessité d'une intervention supplémentaire. La loi fédérale sur l'organisation judiciaire (OJ) contient depuis 1992 une disposition selon laquelle les recours et les action introduits de manière procédurière ou à tout autre égard abusifs sont irrecevables (art. 36a, al. 2,). Cela permet au Tribunal fédéral de ne pas entrer en matière sur de telles actions. Qui plus est, les articles 63 et 64 de la loi fédérale sur la procédure administrative et les articles 156 et 159 OJ précisent qu'en règle générale, les frais de procédure et les dépens alloués sont totalement ou partiellement mis à charge de la partie déboutée.

Réponse du Conseil fédéral.