Wortlaut

Je prie le Conseil fédéral d'exposer les conséquences pour la Suisse, en tant que pays non membre de l'UE, de l'impossibilité pour elle d'adhérer aux accords de Schengen.

Stellungnahme des Bundesrates

1. État Schengen

L'Accord de Schengen a été conclu en 1985 et la convention d'application de l'Accord de Schengen en 1990. Ces deux textes ont été mis en vigueur par dix États, mais seuls neuf d'entre eux les appliquent actuellement dans leur intégralité. Pour l'heure, la Grèce n'applique la convention que de manière limitée. Les trois pays scandinaves membres de l'UE que sont le Danemark, la Finlande et la Suède ont signé les accords en décembre 1996. À la même date, la Norvège et l'Islande ont approuvé un accord de coopération, permettant à ces deux pays de reprendre l'ensemble de la législation actuelle et future de Schengen ainsi que de participer aux séances du Groupe de Schengen avec voix consultative. Les institutions de Schengen ne seront vraisemblablement pas opérationnelles pour tous les pays scandinaves avant 1999 ou 2000.

Selon les nouvelles dispositions du Traité d'Amsterdam du 2 octobre 1997, l'ensemble de l'acquis de Schengen sera transféré dans le droit communautaire. Les travaux en la matière devront être achevés avant l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam, prévue pour le 1er janvier 1999. Une décision n'a pas été prise quant aux domaines de l'acquis de Schengen qui devront être transférés. L'intégration de l'acquis de Schengen dans le contexte institutionnel de l'UE se traduit par un transfert à la CE de la compétence relative à la conclusion d'accords avec des États tiers dans le domaine du premier pilier (droit communautaire) et à l'UE de celle qui relève du troisième pilier (coopération intergouvernementale), sous réserve de la nécessité d'une compétence mixte des pays membres.

2. Conséquences pour la Suisse

Depuis le 1er décembre 1997, à l'exception de la Principauté de Liechtenstein, la Suisse est entourée de pays qui appliquent l'Accord de Schengen. Les conséquences que subit notre pays se résument comme suit :

- Contrôles à la frontière

La convention d'application de Schengen prévoit la suppression des contrôles à l'intérieur de l'espace de Schengen mais un renforcement de ceux-ci aux frontières extérieures (soit à la frontière de pays tiers et de la Suisse). Compte tenu du passage quotidien de quelque 150'000 frontaliers, ces contrôles auraient pour notre pays des conséquences très négatives dans le domaine du transit et du tourisme. Dans la pratique, aucune entrave n'a été observée à ce jour, ni à la frontière française, ni à la frontière allemande. En ce qui concerne l'Autriche et l'Italie, on a constaté au début certaines difficultés qui, pour la plupart, ont cependant pu être surmontées entre-temps.

- Système d'information de Schengen

Le système d'information de Schengen (SIS) apparaît comme l'élément principal de la coopération de Schengen. Il comprend diverses banques de données (demandes de détention, refus d'entrée, disparitions et prévention des dangers, recherche de lieux de séjour, enregistrements et contrôles sous couverture, recherche d'objets [en particulier de documents d'identité volés ou falsifiés]). Les autorités suisses (services fédéraux, police, représentations à l'étranger, postes frontière, notamment) n'ont pas accès au SIS.

- Visas

Les voyageurs qui transitent par la Suisse quittent l'espace de Schengen. Un visa de Schengen délivré uniquement pour une entrée ne permet donc plus un retour, via la Suisse, au sein de l'espace de Schengen. Les milieux économique et touristique déplorent l'apparition de ces nouveaux obstacles (contrôles à la frontière, visa de Schengen), qui nuisent au bon déroulement des voyages d'affaire et à la capacité concurrentielle de la Suisse.

- Coopération policière et judiciaire

Les accords de Schengen réglementent dans une très large mesure la collaboration entre les autorités compétentes en matière policière et judiciaire. En outre, des instruments de police importants, tels que l'observation et la poursuite transfrontalières et les livraisons surveillées dans le domaine des stupéfiants, ont été institués et mis en place selon des critères uniformes. L'impossibilité d'accès de la Suisse au SIS constitue dans ce domaine un inconvénient majeur, car la recherche transfrontalière de personnes ou d'objets s'effectue à l'aide du SIS.

- Domaine de l'asile

Avant l'entrée en vigueur, le 1er septembre 1997, de la Convention de Dublin du 15 juin 1990 relative à la détermination de l'État responsable de l'examen d'une demande d'asile, le présent domaine figurait dans la convention d'application de Schengen ; il en a été supprimé entre-temps. La Suisse se trouve dans l'impossibilité d'adhérer à la convention de Dublin. De ce fait, elle risque de devenir la destination favorite des requérants d'asile refoulés au sein de l'espace de Schengen. C'est pourquoi, déjà après la conclusion de ladite convention de Dublin, le DFJP a manifesté son intention de négocier un accord parallèle. Bien que l'Union européenne ait laissé entrevoir la possibilité de conclure avec la Suisse un accord parallèle au moment de l'entrée en vigueur de la convention de Dublin, elle fait désormais dépendre cette démarche de l'issue positive des négociations bilatérales.

- Europol

Europol n'appartient certes pas à Schengen, mais à l'UE. Pourtant, il est fait mention ici de cette institution en raison de sa dimension européenne. Le Traité d'Amsterdam prévoit à cet égard une collaboration plus étroite, ce qui pourrait contraindre les membres de l'UE à concentrer leurs efforts sur certains secteurs policiers sensibles (notamment le terrorisme, le crime organisé, le blanchiment d'argent). La Suisse pourrait être exclue de cette coopération policière au sein de l'UE.

3. Possibilités de participation de la Suisse

Depuis quelque temps, le Conseil fédéral s'interroge sur sa participation éventuelle aux institutions de Schengen ou à l'arsenal législatif analogue de l'UE, de même que sur les modalités d'une telle participation. Il est certain qu'une adhésion formelle au Groupe de Schengen est réservée exclusivement aux État membres de l'UE ; la Suisse n'y a donc pas accès.

Dans le cas d'une association, la Suisse devrait reprendre - comme la Norvège et l'Islande -, sans aucun droit de codécision, l'acquis actuel et futur de Schengen, y compris la suppression du contrôle des personnes à la frontière. En l'état actuel des choses, on ignore encore si la conclusion de l'accord relatif à la libre circulation des personnes, dans le cadre des négociations bilatérales sectorielles, constituerait un lien juridique suffisant pour créer une association ou si un tel accord faciliterait un rapprochement.

Autre option : la coopération partielle avec le Groupe de Schengen. Il s'agirait de viser notamment une protection juridique de la pratique libérale des contrôles effectués des deux côtés de la frontière et de veiller à ce que les contrôles opérés dans les aéroports internationaux de Suisse soient conformes aux critères de Schengen. De plus, la coopération dans les domaines de la politique en matière de visas, de l'asile, du contrôle de la migration clandestine, du crime organisé et du terrorisme devrait être institutionnalisée. Il faudrait en outre entreprendre des démarches pour obtenir un accès direct au (SIS) et une place d'observateur au sein des organes de Schengen.

4. Quels efforts la Suisse a-t-elle déployés jusqu'ici ?

Le Conseil fédéral a entrepris diverses démarches qui n'ont pas été concluantes. Cette expérience a suscité une réflexion critique qui a débouché sur certaines mesures concrètes visant à réduire autant que possible, sinon à éliminer complètement, les conséquences négatives de ces mesures. Les cantons ont été impliqués dans ces travaux qui sont menés par le DFJP.

a)Stratégie

Suite à l'ACF du 5 octobre 1990, une commission d'experts "Contrôle des personnes à la frontière" (CECF) a été instituée, sous la direction du CN Leuba. La CECF était chargée d'élucider les problèmes liés à Schengen et d'en évaluer les conséquences pour la Suisse. Dans son rapport final du 31.1.1993, la CECF est arrivée notamment à la conclusion

- qu'une position de retrait de la Suisse par rapport à Schengen pourrait se révéler à certains égards très néfaste ;

- qu'une adhésion de la Suisse à Schengen représenterait de ce fait une solution optimale ;

- qu'une adhésion à Schengen n'est cependant pas possible, la Suisse n'étant pas membre de l'UE ;

- qu'indépendamment de telles considérations, la Suisse devrait repenser sa conception de la sûreté intérieure (p. ex. la répartition des compétences entre Confédération et cantons, mais aussi à l'intérieur de la Confédération).

Par arrêté du 27 juin 1995, le Conseil fédéral a donné mandat au DFJP d'élaborer, en collaboration avec le DFAE, le DFF et le DFEP, un projet de concept de rapprochement bilatéral et de collaboration entre la Suisse et l'UE dans le domaine de la sûreté intérieure. Le DFJP et le DFEP ont en outre été chargés d'examiner les conditions techniques d'une éventuelle adhésion à la convention d'application de Schengen ainsi que d'en évaluer les incidences sur la coopération dans ledit domaine. Le Groupe de travail Schengen a résumé ses conclusions dans un rapport final qu'il a remis le 15 septembre 1997.

- En prévision d'une coopération partielle, il faut charger le DFJP et le Bureau de l'intégration DFAE/DFEP d'effectuer des sondages auprès des organes de Schengen, des États du Groupe de Schengen et de l'UE, d'établir un rapport à l'attention du Conseil fédéral et, le cas échéant, de proposer un mandat de négociation. Ces sondages seront réalisés en collaboration étroite avec les autres services fédéraux concernés et avec les organes cantonaux.

- Il est enfin inévitable d'adapter la conception de la sûreté intérieure suisse aux changements des conditions générales. Il s'agit en particulier de la répartition des tâches et des compétences entre la Confédération et les cantons dans le domaine de la police, mais aussi de redéfinir les futures tâches du corps des gardes-frontière.

b)Discussions avec le Groupe de Schengen

Depuis 1991, des rencontres informelles ont lieu entre la Suisse et la Présidence de Schengen en vue d'assurer en premier lieu l'information réciproque. Dans ce contexte, on a réussi à sensibiliser les représentants de Schengen aux intérêts et aux besoins spécifiques de la Suisse ainsi qu'à la situation géopolitique spéciale qu'occupe notre pays.

Au cours du second semestre 1997, le chef du DFJP a soulevé ce problème avec la Présidence luxembourgeoise de l'UE et avec la Présidence autrichienne de Schengen. Toute possibilité de coopération n'a pas été exclue.

c)Négociations avec les pays voisins sur la coopération transfrontalière

Une intégration institutionnelle de la Suisse au Groupe de Schengen se révélant difficile, le Conseil fédéral a décidé d'ouvrir d'abord des négociations avec nos pays voisins concernant l'amélioration de la coopération transfrontalière dans le domaine de la sûreté intérieure. Les accords que la Suisse souhaite conclure avec ces pays constituent des éléments importants pour la coopération transfrontalière et pour le renforcement de la sûreté intérieure. Ils ne permettront cependant pas à la Suisse de s'intégrer dans le futur espace sécuritaire de l'UE. Les accords avec nos pays voisins sont en bonne voie, mais ne remplaceront pas entièrement une éventuelle adhésion, une association ou une coopération partielle de la Suisse au Groupe de Schengen.

d)Dans certains cas, la Suisse a décidé d'appliquer de manière autonome la réglementation de Schengen. L'ordonnance concernant l'entrée et la déclaration d'arrivée des étrangers (OEArr), adoptée par le Conseil fédéral le 14 janvier 1998, en fournit un exemple. En effet, les dispositions en matière de visas correspondent largement à celles qui figurent dans la convention d'application de Schengen. Pourtant, une application autonome de la politique et de la pratique de Schengen en matière de visas ne permet pas d'évacuer tous les inconvénients. En agissant ainsi, nous avons repris les obligations, mais les États de Schengen ne se sentiront pas pour autant contraints à la réciprocité.

5. Suite des travaux

Le Conseil fédéral envisage

- de poursuivre les entretiens avec les États membres de Schengen ou de l'UE sur une collaboration de la Suisse ne s'inscrivant pas dans le cadre d'une adhésion formelle

- d'entreprendre certains travaux à l'échelon suisse concernant le système de sûreté intérieure.

Dans cette optique, le chef du DFJP a institué le 12 janvier 1998 un groupe de travail mixte "Collaboration européenne en matière de sécurité". Ce groupe de travail est composé de représentants de l'administration fédérale et de la Conférence des chefs des département cantonaux de justice et police (CCPCS). Il est notamment chargé

- d'identifier et d'évaluer, avec les États membres de Schengen ou de l'UE, les différentes formes de coopération ad hoc et de signaler les urgences, les risques et les conséquences ;

- d'analyser les scénarios, les possibilités de participation de la Suisse à la convention d'application de Schengen ou à l'arsenal législatif analogue de l'UE et d'exposer les conséquences ;

- de présenter des propositions de collaboration entre la Confédération et les cantons en ce qui concerne la sécurité transfrontalière et la sûreté intérieure et d'examiner l'opportunité de l'institution d'organes consultatifs permettant de procéder à une consultation rapide et simple.

Le présent groupe de travail est chargé d'élaborer un rapport intermédiaire d'ici au 31 mai 1998.

Réponse du Conseil fédéral.