Wortlaut

En 1997, le nombre des demandeurs d'asile est passé à environ 24 000, soit une augmentation d'un tiers par rapport à 1996. L'effectif total des personnes concernées par l'asile se montait, à la fin 1997, à 136 053 personnes, contre 130 879 à la fin 1996. 28 406 étaient des personnes admises à titre provisoire ; bon nombre d'entre elles n'avaient pas pu ou pas voulu être expulsées.

La proportion de demandeurs d'asile délinquants est, elle aussi, à la hausse. L'afflux de demandeurs d'asile dans notre pays va aussi augmenter en 1998. On risque ainsi de connaître la même situation qu'au début des années nonante. La grogne de la population augmente, surtout en raison de la recrudescence de la criminalité parmi les demandeurs d'asile. La dégradation de la situation pousse les cantons et les communes à s'adresser au Conseil fédéral. En vigueur depuis le 1er février 1995, la loi fédérale du 18 mars 1994 sur les mesures de contrainte en matière de droit des étrangers se révèle être, avec le temps, de plus en plus insuffisante.

Le Conseil fédéral est chargé de prendre les mesures suivantes ou de les soumettre aux Chambres, sous la forme d'un arrêté fédéral urgent, à titre de complément à la loi sur les mesures de contrainte :

1. surveillance accrue de la frontière, au besoin avec l'aide d'unités de l'armée ;

2. établissement systématique des identités, à la frontière, par des organes fédéraux ;

3. internement des demandeurs d'asile qui n'ont pas de papiers d'identité et/ou qui sont entrés illégalement dans notre pays ;

4. établissement des papiers d'identité par un service centralisé (allègement des tâches des cantons);

5. extension de la détention en vue du refoulement à toutes les personnes qui font l'objet d'une procédure pénale, qui ont été condamnées en première instance ou de manière définitive, ou qui ne peuvent pas être gardées en détention préventive ou subir la peine à laquelle elles ont été condamnées, ainsi que - sans délai d'attente - à toutes les personnes à qui l'on a notifié une décision de renvoi ;

6. suppression du caractère automatique de l'"admission provisoire" (art. 14a al. 1er LSEE);

7. renforcement des mesures frappant les demandeurs d'asile délinquants, violents et réfractaires (notamment logement et encadrement sous surveillance policière).

Begründung

Notre pays est de nouveau confronté à une crise dans le domaine de l'asile, en raison de la forte augmentation du nombre des demandes d'asile, mais surtout en raison de la multiplication des cas impliquant des demandeurs délinquants ou réfractaires. Il y a de plus en plus de personnes qui viennent en Suisse avec l'intention d'y commettre des délits sous le couvert du statut de demandeur d'asile, en particulier des délits liés à la drogue, notamment des vols avec effraction et des attaques à main armée. L'action "Citro" menée par la police de la ville de Berne a permis d'établir que, sur les 1012 personnes arrêtées pour des infractions liées à la drogue, 937 étaient des demandeurs d'asile. A Oftringen, dans le canton d'Argovie, une bande de demandeurs d'asile a même pillé deux magasins le 04.02.1998.

Tant que notre pays n'aura pas mené à terme les négociations bilatérales avec l'UE, il lui sera impossible d'être partie prenante à la Convention sur les pays de premier asile (Convention de Dublin). Les difficultés qu'il éprouve à se faire intégrer dans l'Accord de Schengen (transfert des contrôles aux frontières extérieures de l'UE) le placent dans une situation de plus en plus critique. La Suisse se voit ainsi contrainte de prendre des mesures propres pour réagir à toutes les situations évoquées plus haut. D'une part, il s'agit de limiter de façon draconienne l'afflux de personnes qui abusent de notre système d'asile généreux pour s'adonner à des activités criminelles, en dissuadant autant que possible ces personnes de séjourner en Suisse et même d'y entrer. D'autre part, il s'agit d'accélérer sensiblement le rythme des rapatriements de demandeurs déboutés, en particulier de ceux qui ont commis des actes criminels ou qui se sont montrés réfractaires.

La loi sur les mesures de contrainte se révèle totalement inefficace contre ce type de demandeurs d'asile. Elle offre en particulier une trop grand marge de manoeuvre au Tribunal fédéral, qui en donne déjà une interprétation par trop favorable. Le législateur doit intervenir.

Plus les lois et leur application sont indulgentes, plus les coûts augmentent. A elle seule, la Confédération dépense aujourd'hui pour l'asile plus d'un milliard de francs par an (alors que le budget consacré à la défense nationale sera bientôt ramené à quatre milliards de francs). On ne saurait accepter plus longtemps une telle évolution.

Les cantons et les communes sont de plus en plus dépassés. Ils ont droit à ce que la Confédération ne leur confie plus que des demandeurs d'asile dont l'identité a été établie. Il est nécessaire pour eux que les demandeurs d'asile sans papiers qui sont entrés en Suisse illégalement puissent être internés, à moins qu'ils ne soient refoulés immédiatement quand ils arrivent à la frontière. L'établissement des papiers d'identité doit être confié à un service fédéral ou à un service centralisé géré par la Confédération et les cantons. Le système de la détention en vue du refoulement doit être sensiblement renforcé, comme je l'explique au point 5 de cette motion. Le caractère automatique de l'"admission provisoire" doit être supprimé. Les demandeurs d'asile délinquants, violents ou réfractaires qui menacent les personnes qui les encadrent, mais aussi leur entourage, doivent être soumis à un régime renforcé et placés sous surveillance policière. Dans une situation où la sûreté intérieure est menacée, il est déplacé d'invoquer la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH); le Conseil fédéral doit se demander comment il peut se soustraire provisoirement aux obligations inscrites dans la CEDH quand il y va de la sécurité de notre population et de la garantie des principes de notre État de droit.

Antrag des Bundesrates

Le CF propose de rejeter les chiffres 2, 3, 5 et 7 de la mo et de transformer les chiffres 1, 4 et 6 en un postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

1. L'arrêté du Conseil fédéral du 17 décembre 1997 a prolongé, jusqu'à la fin du mois de mars 1998, l'engagement de 20 membres du Corps des gardes-fortifications (CGF) appelés comme renfort du Corps des gardes-frontière (Cgfr) à la frontière sud du pays. Vu le nombre croissant de passages illégaux de la frontière, la Commission de gestion du Conseil des États et la Commission des finances du Conseil national ont toutes deux, en début d'année, prié le Conseil fédéral d'examiner d'autres mesures susceptibles de renforcer le Cgfr. Lors de sa séance du 16 mars 1998, le Conseil fédéral a décidé de détacher 80 membres supplémentaires du CGF pour accroître la surveillance des frontières. Ce renforcement a été limité à la fin du mois de juin 1998. Le Conseil fédéral a également demandé au groupe de travail "Planification des ressources dans le domaine de la sécurité", institué par son arrêté du 28 janvier 1998, d'élaborer une solution durable. L'armée, pour sa part, doit se tenir prête à assurer immédiatement un soutien logistique supplémentaire en fonction des besoins du Cgfr. Enfin, le 16 mars 1998, le Conseil fédéral a chargé le Département fédéral de justice et police (DFJP) d'examiner avec les cantons les mesures permettant le renforcement en personnel et en matériel de la police des frontières, notamment dans la perspective des contrôles ferroviaires à la frontière sud.

Ainsi, l'exigence d'une surveillance accrue des frontières a déjà été prise en compte. L'intervention de troupes à la frontière en vue de soutenir la police des frontières ne saurait être prise en compte que lorsque les autres moyens de remplir cette tâche ne suffisent plus.

2. Il convient, tout d'abord, de préciser que, dans la majeure partie des cas, le premier contact entre requérants d'asile et autorités suisses n'a pas lieu à la frontière, mais seulement dans un centre d'enregistrement géré par la Confédération. Aujourd'hui déjà, les empreintes digitales de tous les requérants d'asile y sont relevées et saisies dans le système informatique AFIS, qui permet d'établir si ces personnes ont été enregistrées antérieurement sous une autre identité. Si l'on soupçonne que l'intéressé a séjourné auparavant en Allemagne ou en Autriche, des comparaisons dactyloscopiques sont, dans certains cas, effectuées en collaboration avec ces États. En outre, dans le cadre des ressources dont il dispose, notamment des analyses linguistiques et des tests sur les pays, l'Office fédéral des réfugiés (ODR) a la possibilité de déceler, déjà aux centres d'enregistrement, les demandes déposées sous une fausse nationalité.

Toutefois, pour établir la véritable identité d'un requérant d'asile, c'est-à-dire son vrai nom, il est indispensable que l'intéressé remette aux autorités des documents de voyage valables.

Afin de pouvoir lancer un message clair et d'augmenter le nombre des requérants d'asile pourvus de papiers, le Parlement a, dans le cadre de la révision totale de la loi sur l'asile (LAsi), actuellement en cours, créé la possibilité de ne pas entrer en matière sur une demande d'asile, sauf en présence d'indices de persécution, lorsque le requérant n'a pas remis de documents de voyage ou de papiers d'identité aux autorités. La même disposition a été également introduite dans le projet relatif à l'arrêté fédéral sur les mesures d'urgence dans le domaine de l'asile et des étrangers, projet qui a été adopté le 13 mai 1998 par le Conseil fédéral et soumis au Parlement pour approbation et qui doit entrer en vigueur au 1er juillet 1998.

3. Avec la loi fédérale sur les mesures de contrainte en matière de droit des étrangers, le législateur a fait usage de la possibilité nouvellement créée d'ordonner la détention de phase préparatoire ou en vue du refoulement et de la prolonger ; par là-même, il a fixé les instruments légaux nécessaires, aptes à prendre le relais de l'internement. Une raison, et non des moindres, de la décision abolissant cette dernière mesure résidait dans le doute juridique existant au sujet de la compatibilité de l'internement avec la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH). Il résulte de la jurisprudence des institutions de Strasbourg qui se consacrent aux droits de l'homme relative à l'article 5 de ladite convention qu'un internement assorti de privation de liberté, au sens de l'article 5, chiffre 1, lettre f, CEDH, n'est justifié que lorsqu'une procédure d'expulsion ou de renvoi est en cours contre l'étranger concerné.

À la lumière des obligations de droit international, ainsi que des principes de l'État de droit et de celui de la proportionnalité, il n'est pas justifié d'ordonner, au moment du dépôt de la demande d'asile et avant toute décision relative à la reconnaissance de la qualité de réfugié ou au renvoi éventuel, une mesure privative de liberté. Une atteinte aussi grave à la liberté personnelle n'est pas licite, d'autant moins que l'intéressé ne met, par son comportement, sérieusement en danger ni la sécurité ni l'ordre public.

4. La loi sur l'asile prévoit que l'ODR peut fournir une aide aux cantons chargés d'exécuter le renvoi des requérants d'asile. L'office peut notamment intervenir en vue d'obtenir des documents de voyage, organiser des voyages de retour et coordonner la coopération entre plusieurs cantons ou avec le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) (art. 18c, 1er al., LAsi). Selon le droit en vigueur, la possibilité d'action dont dispose la Confédération est limitée aux personnes relevant du domaine de l'asile. Cependant, en raison de l'évolution que connaît l'exécution des expulsions et des renvois d'étrangers en situation illégale, l'ODR a été, ces dernières années, de plus en plus sollicité pour agir dans le domaine des étrangers. La révision totale de la loi sur l'asile, actuellement en suspens, et la révision partielle de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE) tiennent compte de cette évolution, puisqu'elles prévoient d'étendre au domaine des étrangers le soutien en matière d'exécution des renvois et de le codifier non plus dans la loi sur l'asile, mais dans la LSEE. Par ailleurs, la disposition potestative de l'article 18c LAsi sera remplacée par le nouvel article 22a LSEE à caractère contraignant.

L'obtention de papiers pour les personnes frappées d'une décision de renvoi requiert un certain professionnalisme, ainsi que des connaissances spécifiques des pays et des langues. La Confédération est consciente que les cantons ne peuvent pas tous disposer du savoir et de l'expérience nécessaires pour entretenir des relations avec les représentations diplomatiques. De plus, le contact est rendu plus ou moins difficile selon l'endroit où l'ambassade est située. Le groupe de travail "Exécution des renvois", institué le 15 décembre 1997 par le DFJP, est composé de représentants de la Conférence des chefs des départements cantonaux de justice et police (CCDJP) et de la Confédération ; il a reçu mandat de présenter à la CCDJP, avant la fin du mois de mars 1998, des propositions en vue d'une collaboration efficace entre la Confédération et les cantons en matière d'exécution des renvois. Dans le cadre de ce mandat, le groupe de travail a notamment étudié la préoccupation des cantons, qui souhaitent la création, au niveau fédéral, d'un "bureau central d'exécution des renvois", lequel serait responsable de l'obtention des documents de voyage destinés aux personnes frappées d'une décision de renvoi dans le domaine de l'asile et des étrangers. Le rapport du groupe de travail, qui a été soumis le 31 mars 1998 au DFJP et à la CCDJP, propose l'institution d'un tel bureau. Le Conseil fédéral examinera soigneusement cette proposition.

5. Pour ce qui est de la création, dans la loi fédérale sur les mesures de contrainte en matière de droit des étrangers, d'une disposition permettant d'étendre la détention en vue du refoulement à toutes les personnes à qui l'on a notifié une décision de renvoi, remarquons ce qui suit : toute mise en détention doit se conformer au principe de la proportionnalité, reconnu à la fois par la jurisprudence et la doctrine. Dans ce contexte, la détention en vue du refoulement ne peut et ne doit être ordonnée qu'en présence d'indices concrets et déterminants qui font craindre que l'étranger entend se soustraire au renvoi. Or tel n'est généralement pas le cas lorsqu'il s'agit de requérants d'asile et d'étrangers auxquels on ne peut rien reprocher. En outre, l'étranger doit avoir la possibilité d'honorer de son plein gré l'obligation qui lui est faite de quitter la Suisse. Toutefois, si son comportement antérieur permet de conclure qu'il refuse d'obtempérer aux instructions des autorités, sa mise en détention sera possible, conformément au droit déjà en vigueur (art. 13 b, 1er al., let. c, LSEE).

Les dispositions de l'article 13b, 1er alinéa, lettres a et b, de la loi fédérale sur les mesures de contrainte en matière de droit des étrangers, en relation avec l'art. 13, let. e, LSEE, permettent aujourd'hui déjà aux autorités cantonales d'ordonner la mise en détention en vue du refoulement des étrangers qui menacent sérieusement d'autres personnes ou mettent gravement en danger leur vie et leur intégrité corporelle et qui, pour ce motif, font l'objet d'une poursuite pénale ou ont été condamnés. Menacer gravement d'autres requérants d'asile ou la direction interne d'un logement collectif, faire du tapage dans un tel endroit, commettre un délit lié à la drogue ou une attaque à main armée font partie des raisons qui peuvent justifier une mise en détention ; il s'agit donc d'actes qui, tous, constituent une menace ou un danger pour des tiers.

Les mesures de contrainte en matière de droit des étrangers ne doivent pas représenter un droit pénal spécial à l'intention de ces derniers. Elles sont de nature administrative et servent à garantir l'exécution des renvois ; elles ne peuvent donc pas être comparées à des mesures pénales. Le Conseil fédéral est d'avis que les lois en vigueur en droit pénal et en droit des étrangers suffisent si elles sont appliquées systématiquement par les autorités compétentes.

6. Une admission provisoire n'est prononcée que lorsqu'il apparaît, au terme d'un examen approfondi, que l'exécution d'un renvoi ne pourra être possible pendant une longue période. L'article 4 de l'ordonnance sur l'admission provisoire des étrangers prévoit la possibilité de clauses telles que l'obligation d'annoncer l'arrivée d'un étranger. De même, les autorités cantonales peuvent, en application de la loi fédérale sur les mesures de contrainte en matière de droit des étrangers, également assigner un lieu de séjour aux personnes admises à titre provisoire ou leur interdire de pénétrer dans une région déterminée lorsqu'elles troublent ou menacent la sécurité et l'ordre publics.

Le Conseil fédéral est prêt à examiner l'introduction de nouvelles clauses restrictives sur l'admission provisoire ou le renforcement des prescriptions actuelles.

7. Lorsque des requérants d'asile commettent des délits, ils relèvent de la compétence des autorités de poursuite pénale et des autorités judiciaires des cantons.

La gestion de centres spéciaux pour requérants récalcitrants et asociaux requiert l'intervention de forces de police dans le but de maintenir l'ordre et le calme. Or la Confédération ne dispose ni de la base légale ni du personnel lui permettant d'atteindre cet objectif, la souveraineté en matière de police revenant aux cantons en vertu de la constitution fédérale. Aussi n'est-elle pas en mesure de gérer de tels centres. Cependant, les autorités cantonales sont compétentes pour assigner un lieu de séjour à chaque requérant et pour l'héberger dans un centre d'accueil (art. 20 LAsi). Si des centres spéciaux pour requérants violents et récalcitrants s'avéraient nécessaires, les cantons de grande importance pourraient en instituer eux-mêmes, les autres ayant la possibilité de se regrouper en vue de concordats (selon le même système que celui suivi pour les établissements pénitentiaires).

La Confédération peut soutenir les cantons en préfinançant des logements collectifs, en garantissant le traitement prioritaire des demandes d'asile émanant de délinquants (ODR et CRA) et en se chargeant, dans des cas particuliers, d'obtenir les papiers indispensables aux renvois.

Dans son développement, l'auteur de la motion souhaite que le Conseil fédéral se demande comment se soustraire provisoirement aux obligations inscrites dans la CEDH quand il y va de la sécurité de notre population et de la garantie des principes de notre État de droit. Conformément à l'article 15 CEDH, "en cas de guerre ou en cas d'autre danger public menaçant la vie de la nation", un État membre peut prendre des mesures "dérogeant aux obligations prévues par la présente Convention, dans la stricte mesure où la situation l'exige et à la condition que ces mesures ne soient pas en contradiction avec les autres obligations découlant du droit international." La Commission européenne des droits de l'homme et la Cour européenne des droits de l'homme estiment qu'un danger public implique une situation d'urgence extraordinaire qui concerne l'ensemble de la population et qui constitue un danger actuel ou imminent pour toute la collectivité. Jusqu'à présent, les conditions définissant la notion de danger public ont été considérées comme remplies en Irlande du Nord et au sud-est de la Turquie, en raison du terrorisme qui y règne en permanence. Il est manifeste que la situation en Suisse ne peut être comparée à celle de ces régions. Dès lors, il n'est pas pensable d'invoquer l'article 15 CEDH.

Le CF propose de rejeter les chiffres 2, 3, 5 et 7 de la mo et de transformer les chiffres 1, 4 et 6 en un postulat.