Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de présenter aux Chambres un projet de modification de l'article 9 de la loi sur les garanties politiques et de police en faveur de la Confédération, de sorte que la notion de "canton déterminant" pour l'élection au Conseil fédéral soit clairement définie de la manière suivante :

- pour les membres et anciens membres de l'Assemblée fédérale, d'un gouvernement ou d'un parlement cantonal, le canton où ils ont été élus ;

- pour les autres candidats, le canton dans lequel ils ont leur domicile civil au moment de l'élection ;

- pour les candidats n'ayant pas de domicile en Suisse, le canton où leur droit de cité a été acquis en dernier lieu.

Begründung

Ce que l'on appelle la "clause cantonale" donne actuellement lieu à de nombreuses discussions tant dans le cadre de la révision de la constitution que pour le remplacement de M. Delamuraz au Conseil fédéral. D'aucuns en souhaitent la suppression pure et simple - c'est le cas de la majorité du Conseil national -, d'autres voudraient la moduler différemment et l'assouplir. A supposer que les Chambres en arrivent à la supprimer dans la nouvelle constitution, il n'est pas du tout certain que le peuple et les cantons en fassent de même. Quoi qu'il en soit, cette clause est toujours en vigueur et son application pose des problèmes qui risquent de surgir à chaque prochaine élection d'un membre du Gouvernement. C'est pourquoi il est nécessaire et urgent d'en préciser la notion dans le texte légal pour éviter au Bureau de l'Assemblée fédérale de devoir en faire l'interprétation à chaud de cas en cas.

On a en effet pu constater que le tourisme électoral observé lors de deux récentes élections au Conseil fédéral avait pour but d'éluder ou de contourner la clause cantonale. En particulier, la notion de domicile a été interprétée de manière on ne peut plus élastique, puisqu'un candidat a même demandé que l'on considère comme son domicile au moment de l'élection la commune dans laquelle il déposerait ses papiers, en précisant bien qu'il considérait ce dépôt comme une formalité administrative sans création d'un domicile civil, mais uniquement pour être "domicilié" dans un autre canton que celui de son véritable domicile au moment de l'élection. Il y a donc lieu de bien préciser la notion de domicile dans la loi, pour éviter toute interprétation abusive, faute de quoi la clause cantonale n'a plus de sens.

Par ailleurs, tout comme la loi prévoit que le canton déterminant pour un candidat au Conseil fédéral qui est membre de l'Assemblée fédérale, d'un gouvernement ou d'un parlement cantonal est le canton d'élection, il y a lieu de prévoir que tel est encore le cas pour un candidat qui a exercé une telle fonction, à moins que, pour des raisons qui n'ont rien à voir avec une candidature au Conseil fédéral, il ait réellement transféré son domicile civil dans un autre canton après la cessation de ses fonctions. Comment peut-on admettre que, pour un candidat au Conseil fédéral qui a été pendant plusieurs législatures conseiller national et, mieux, conseiller aux États, le canton déterminant pour l'élection au Conseil fédéral soit un autre que celui d'élection ? A moins d'admettre une telle aberration, il faut modifier le texte légal.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

1. L'art. 96, al. 1er, deuxième phrase de la constitution prévoit qu'on ne peut choisir plus d'un membre du Conseil fédéral dans le même canton. Cette disposition constitutionnelle est précisée par l'article 9 de la loi fédérale du 26 mars 1934 sur les garanties politiques et de police en faveur de la Confédération (LGar, RS 170.21). Elle est considérée comme une condition d'éligibilité, et non comme une simple incompatibilité (FF 1993 IV 569).

Depuis le 1er janvier 1987, le canton déterminant pour les membres de l'Assemblée fédérale, d'un gouvernement ou d'un parlement cantonal est le canton où ils ont été élus (art. 9 al. 1er let. a LGar). Pour les candidats qui n'ont pas de domicile en Suisse, le canton déterminant est celui où leur droit de cité a été acquis en dernier lieu (art. 9 al. 1er let. c LGar) et pour les autres candidats celui dans lequel ils ont leur domicile au moment de l'élection (art. 9 al. 1er let. b LGar). Avant 1987, le rattachement cantonal était déterminé en premier lieu par le droit de cité.

2. L'opportunité de supprimer ou d'assouplir la clause cantonale prévue à l'article 96 de la constitution, de même que la question de l'interprétation à donner à cette disposition, sont des sujets qui reviennent régulièrement sur le tapis depuis plus de 30 ans à l'occasion d'élections de remplacement au Conseil fédéral. La question a fait l'objet de multiples interventions parlementaires depuis le milieu des années soixante jusqu'à nos jours. Ces dernières années, la question de la suppression de la clause cantonale ou de son assouplissement s'est posée lors de l'élection de remplacement qui a suivi la démission de M. René Felber en 1993 et, plus récemment encore, lors de celle qui a suivi la démission de M. Jean-Pascal Delamuraz. La raison en est que les candidats en lice étaient les deux fois des personnes sans mandat politique, pour lesquelles la LGar ne prévoit pas un critère de rattachement cantonal aussi clair que pour des personnes ayant un tel mandat.

À la suite de l'élection de remplacement de 1993, diverses initiatives parlementaires demandant l'assouplissement ou l'abrogation de la clause cantonale ont été déposées au Conseil national (93.402 groupe AdI/PEP, 93.403 Wanner, 93.410 Ruf, 93.419 Haller et 93.422 Ducret) et au Conseil des États (93.407 Schiesser). Elles ont incité la Commission des institutions politiques du Conseil national à proposer, dans son rapport du 28 octobre 1993, un projet d'arrêté fédéral abrogeant la clause cantonale (FF 1993 IV 566ss.; cf. également avis du Conseil fédéral, FF 1994 III 1356). Le Conseil national approuva ce projet d'arrêté le 30 janvier 1995, mais le Conseil des États refusa d'entrer en matière sur celui-ci le 3 octobre de la même année (BO 1995 N 173ss., E 970ss.). Le 18 décembre 1995, le Conseil national décida d'ajourner le traitement de cet objet au plus tard jusqu'à ce qu'ait été achevée soit la révision totale de la constitution, soit une réforme complète du Gouvernement (BO 1995 N 2590s.).

Dans son projet de nouvelle constitution de 1996, le Conseil fédéral a renoncé à proposer l'abrogation ou l'assouplissement de la clause cantonale, car une telle proposition dépassait le cadre de la mise à jour (FF 1997 I 412). L'article 163 projet 1996 reprend donc, avec quelques modifications rédactionnelles, la teneur de l'art. 96, al. 1er, deuxième phrase de la constitution. Le 22 janvier 1998, le Conseil national n'a toutefois pas suivi le Conseil fédéral et il s'est prononcé pour la suppression de la clause cantonale à l'article 163 du projet de nouvelle constitution. Le 30 avril 1998, le Conseil des États a approuvé le projet du Conseil fédéral, créant ainsi une divergence avec le Conseil national. Le rapporteur et la présidente de la Commission des institutions politiques du Conseil des États ont expliqué qu'ils se ralliaient à la proposition du Conseil fédéral pour des raisons formelles, l'objectif étant de traiter le problème de la clause cantonale par le biais d'une révision partielle de la constitution.

Le Conseil fédéral juge prématuré d'engager une modification de la LGar avant que la question de principe de la suppression de la clause cantonale, ou de son maintien, sous la forme actuelle ou sous une autre forme, soit tranchée.

3. Les demandes de révision de la clause cantonale tendent généralement vers un assouplissement de la réglementation en vigueur, voire vers la suppression pure et simple de la clause cantonale.

Il est principalement reproché à la clause cantonale de limiter à l'excès le cercle des candidats susceptibles d'être élus au Conseil fédéral, d'autant que d'autres critères visant à assurer une représentation équitable des partis politiques, des minorités linguistiques et des sexes sont venus s'y ajouter et contribuent à rendre les possibilités de choix encore plus ténues.

Or, les propositions de modification de la LGar contenues dans la motion Lauper ne vont pas dans le sens d'un assouplissement. La motion propose de renvoyer expressément à la notion de domicile civil à l'art. 9, al. 1er, let. b, LGar. Une telle clarification rendrait difficile une interprétation souple de la notion de domicile : il faudrait examiner si le candidat réside bien à l'endroit concerné avec l'intention de s'y établir (art. 23 CC). L'application de l'art. 9, al. 1er, let. a, LGar aux anciens élus, comme le préconise la motion, va elle aussi dans un sens plus restrictif que le droit en vigueur.

4. Il convient d'attendre l'issue des travaux en cours dans le cadre de la réforme de la constitution, voire d'une éventuelle révision partielle de la constitution, avant d'entamer un processus de révision de la LGar.

En cas d'abrogation pure et simple de la clause cantonale, il ne serait plus nécessaire d'en préciser les termes dans la loi. En revanche, si, à l'issue des débats en cours, la clause cantonale était maintenue en l'état dans la constitution, il serait temps d'envisager une modification de la LGar dans le but de mieux définir le ou les cantons déterminants pour l'élection, tout en tenant compte du besoin régulièrement exprimé par l'Assemblée fédérale de disposer d'un plus grand choix de candidats. La réglementation en question pourrait donc aller à la fois dans le sens d'une clarification et d'une ouverture. C'est dans ce sens que le Conseil fédéral propose la transformation en postulat.

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.