Wortlaut

Malgré les conventions internationales et les mesures de soutien prises par les États, des enfants continuent d'être enlevés. Il convient donc de s'assurer régulièrement de la portée et de l'efficacité des mesures adoptées.

En conséquence, je pose au Conseil fédéral les questions suivantes :

1. Quel bilan pouvons-nous tirer de l'application des conventions internationales en matière d'enlèvements d'enfants ? L'autorité centrale est-elle en mesure d'intervenir avec la rapidité et l'efficacité nécessaires contre les enlèvements d'enfants ? À quel niveau les problèmes se posent-ils ?

2. Dans le rapport du Conseil fédéral du 27 juin 1995 intitulé "Enfance maltraitée en Suisse" (FF 1995 IV 11), il était question de la conclusion d'accords bilatéraux avec la Tunisie et l'Algérie. À quel stade en sont les négociations ? Envisage-t-on de conclure des accords bilatéraux avec des États qui ne sont pas encore liés à la Suisse par une convention ? Existe-t-il d'autres formes de coopération intergouvernementale ?

3. À combien s'élève le nombre de cas d'enlèvements d'enfants examinés par l'autorité centrale ces deux dernières années ? Quels étaient les États impliqués, et quels sont les résultats de ces interventions ?

4. Quelle est en moyenne la durée nécessaire à l'exécution d'une procédure de rapatriement ?

5. Quels sont les effectifs dont disposent l'autorité centrale, et sont-ils en nombre suffisant ?

6. Dans le rapport "Enfance maltraitée en Suisse", il était démontré qu'il reste encore beaucoup à faire en matière d'enlèvements d'enfants, notamment en ce qui concerne les abus sexuels et la traite d'enfants. Qu'a-t-on entrepris depuis lors pour combler ces lacunes ?

7. On lisait dans ce même rapport qu'avec la libre circulation des personnes au plan européen, il fallait prévoir d'améliorer et d'accélérer la prise en charge des cas d'enlèvements d'enfants. Quelles démarches ont été faites dans ce sens ?

8. Quelles mesures ont été prises et quelles recommandations adoptées afin de prévenir les enlèvements d'enfants ?

9. Qu'en est-il de la coopération avec des organisations privées ? Dans quelle mesure la Confédération soutient-elle cette coopération ?

Begründung

L'enlèvement d'un enfant est toujours vécu comme un événement particulièrement tragique dans la vie d'une famille. Pour l'enfant, il peut être à l'origine d'un traumatisme. Si l'on veut réagir efficacement aux conséquences d'un enlèvement, il est donc indispensable de pouvoir apporter rapidement aide et soutien aux victimes, sans être encombré par des formalités administratives.

Stellungnahme des Bundesrates

La Suisse s'est associée étroitement aux efforts entrepris sur le plan international pour lutter contre l'enlèvement international d'enfants en participant à l'élaboration des deux conventions clés dans ce domaine, conclues à Luxembourg (convention européenne ; 20 mai 1980) et à La Haye (25 octobre 1980). Ces traités regroupant plus de 50 États ont nécessité la création d'une Autorité centrale en matière d'enlèvement international d'enfants, intégrée dans l'Office fédéral de la justice, qui exerce des tâches de coordination, protection, médiation et prévention. Etant pourvue en personnel de seulement un poste et quart, elle traite une centaine de requêtes formelles par année. Bien qu'un résultat positif soit atteint dans plus des deux tiers des cas, l'autorité centrale est confrontée, outre à un manque de personnel, à des difficultés diverses, d'ordre interne ou externe, qui nuisent à une application efficace et rapide des conventions. Une partie des problèmes internes s'explique par la pluralité d'organes cantonaux pouvant être impliqués dans une procédure de retour. Sur le plan externe, l'exécution imparfaite ou l'inexécution des tâches conventionnelles et l'absence au sein des traités de certains États en sont les causes en particulier. Aucune négociation bilatérale n'est en cours actuellement, en raison surtout des différences fondamentales qui existent entre les ordres juridiques concernés. L'Office fédéral de la police a de son côté réorganisé ses Offices centraux de police criminelle, instituant notamment une unité spécialisée dans la traite des êtres humains, s'occupant des infractions contre l'exploitation sexuelle des enfants et la pornographie enfantine. La restructuration opérée doit permettre d'accélérer les échanges d'informations sur le plan international. La Confédération collabore en outre avec diverses organisations actives dans ce secteur de la protection des enfants. Les normes du droit suisse correspondantes devront également être améliorées. Des projets de modification du Code pénal suisse sont à l'étude au sein du DFJP en vue de soumettre des propositions au Parlement.

Il convient de répondre aux diverses questions comme suit :

1. L'application des conventions internationales en matière d'enlèvement d'enfants offre un bilan contrasté. Si l'autorité centrale de l'Office fédéral de la justice, créée sur la base expresse de ces traités, reconnaît leur effet dissuasif et estime qu'une solution satisfaisante est obtenue dans plus des deux tiers des cas, sous forme de retours d'enfants, de protection des droits de visite ou de règlements amiables entre les parents, les décisions de non-retour justifiées par l'intérêt supérieur de l'enfant n'étant pas considérées comme un échec dès lors que la convention a bien fonctionné, elle constate néanmoins que de sérieuses difficultés entravent leur application et nuisent à leur efficacité.

En effet, alors que l'intervention urgente et optimale des polices cantonales ou d'Interpol, en corrélation avec l'autorité centrale, apparaît comme un moyen adéquat de stopper le processus d'enlèvement, voire de localiser et/ou protéger un enfant, le traitement des requêtes dans des procédures judiciaires à l'étranger, mais aussi en Suisse, est trop long. Il s'éloigne partant de l'un des objectifs majeurs des conventions, soit le replacement rapide de l'enfant dans son environnement habituel avant le déplacement ou le non-retour illicite. L'invocation des motifs conventionnels permettant au juge de refuser le retour, qui suscite l'administration de preuves complémentaires, et surtout l'épuisement des voies de recours, par trop nombreuses, en sont les principaux facteurs. Fournissant une information régulière sur les modalités d'application des traités, l'autorité centrale a également tenté d'éclairer certains aspects conventionnels dans la revue PJA/AJP de septembre 1997. L'inexécution de décisions de retour rendues en conformité avec les conventions constitue également un problème. L'autorité centrale, dépourvue de compétence directe dans ce domaine, qui est du ressort des cantons, ne peut en effet intervenir sur place pour assurer la restitution d'un enfant.

Une partie des difficultés d'application des conventions s'explique par la pluralité d'autorités cantonales pouvant être impliquées dans une procédure de retour, qu'il s'agisse d'autorités administratives ou judiciaires, voire d'organes de l'exécution forcée, dont la coopération n'est pas toujours coordonnée de manière optimale. Une amélioration pourrait éventuellement être apportée par la désignation d'un interlocuteur privilégié (central) par les cantons.

Sur le plan externe, l'application des conventions est déficiente dans certains États, qui soit ne disposent pas d'une infrastructure de mise en oeuvre appropriée, soit n'assurent pas le traitement des requêtes de manière satisfaisante. Lors de l'acceptation de l'adhésion de nouveaux États à la convention de La Haye, la Suisse requiert désormais un certain nombre d'informations de nature à éviter de telles situations, particulièrement regrettables pour les demandeurs qu'elle doit représenter.

Le fait que différents États ne sont pas parties à ces conventions, alors qu'il s'agit justement d'États dans lesquels s'effectuent des enlèvements d'enfants au détriment surtout de mères suisses, engendre aussi des difficultés. Ces derniers ne peuvent être contraints d'adhérer à un accord international, d'autant plus que le motif de leur abstention résulte souvent de leur droit de famille interne, en contradiction avec les conventions ; l'avantage "ex lege" concédé au père lors de l'attribution de la garde des enfants en droit tunisien en est un exemple.

2. Aucune négociation n'est actuellement en cours dans ce domaine avec la Tunisie et l'Algérie. Les tentatives menées aux fins de régler notamment par voie bilatérale les problèmes liés aux enlèvements et aux relations personnelles parents-enfants n'ont pas abouti, ces États refusant en particulier d'aborder ces questions dans une convention d'entraide judiciaire. L'expérience négative d'autres États, comme la France ou la Belgique, qui ont tenté de promouvoir des solutions dans des accords bilatéraux, instituant des commissions mixtes ou consultatives pour régler le contentieux, n'a pas ouvert de perspectives encourageantes. En Tunisie par exemple, la primauté du droit interne sur les traités internationaux met en question l'efficacité de tels accords.

Une recherche d'approche commune dans un secteur aussi sensible que celui des relations familiales après un divorce ou une séparation, avec des États dont la tradition juridique est fortement influencée par l'islam et qui reconnaissent un rôle préférentiel, voire exclusif, au père (ou au sexe masculin) dans les questions d'attribution de la garde des enfants, n'irait pas sans se heurter, aujourd'hui encore, à des différences fondamentales, portant déjà sur la notion même d'intérêt de l'enfant, à la clé des décisions de garde. On ne saurait toutefois exclure que des États comme l'Égypte et le Maroc, observateurs lors de la dernière réunion des autorités centrales à La Haye, en mars 1997, tentent un rapprochement et qu'à l'instar de la Turquie, ils signent cet instrument.

Comme autre forme de coopération intergouvernementale, l'Organisation internationale de police criminelle, Interpol, représente un appui indispensable dans le secteur de l'enlèvement international d'enfants. L'autorité centrale peut user de ses canaux pour rechercher des enfants ou être saisie par leur biais d'avis de recherche.

3. Entre 1996 et 1997, 123 requêtes formelles ont été traitées dans le cadre exclusif des deux conventions. Ce chiffre ne comprend ni les avis de recherche émanant directement d'Interpol ou des polices cantonales, ni les affaires relevant de la Convention de La Haye du 5 octobre 1961 concernant la protection des mineurs. Il n'englobe pas non plus les nombreuses demandes de renseignements émanant de privés, d'avocats ou d'autorités suisses, à titre préventif également, permettant de fixer le nombre des dossiers de protection des mineurs à une moyenne de 150 par année. Hormis les cas relevant des conventions précitées, l'autorité centrale fournit en outre, à bien plaire, des informations ou des conseils, s'agissant d'enlèvements dans des États non parties à ces instruments.

Parmi les États contractants avec lesquels la Suisse entretient les rapports les plus fréquents apparaissent l'Allemagne, les États-Unis, la France, l'Italie, le Royaume-Uni, le Portugal et les États de l'ex-Yougoslavie. Alors qu'en 1996 la Suisse a été requise ou requérante dans des proportions pratiquement identiques, elle a adressé en 1997 trois fois plus de requêtes qu'elle n'en a reçues, le pourcentage des pères demandeurs étant légèrement supérieur à celui des mères.

Les demandes formelles au titre des deux conventions spécifiques à l'enlèvement d'enfants ont donné lieu aux résultats suivants : dans 25 cas, le retour - ou la protection du droit de visite - a été obtenu, alors que dans 10 les autorités judiciaires compétentes statuaient par un refus ; dans 18 affaires, une solution amiable a pu être amenée à conclusion ; dans 16, l'enfant n'a pas été localisé dans l'État requis ; dans 11, la requête a été abandonnée par le demandeur alors que, dans 10 autres, elle a été soit traitée dans le cadre d'une autre procédure (notamment au fond), soit écartée pour non-application de la convention, voire transmise à un État tiers. Au total 90 dossiers ont été clôturés à la fin de l'année 1997, 33 demeurant en cours, parmi lesquels une dizaine à défaut d'être traités ou suivis dans les États requis.

4. La durée moyenne des procédures de rapatriement à partir de la localisation de l'enfant se situe entre neuf et douze mois, le retour pouvant s'effectuer en deux jours, par voie d'intervention policière, ou s'étendre au delà de deux ans ou même davantage. La recherche d'un règlement amiable, sans doute la meilleure solution pour l'enfant, soit avant une procédure judiciaire, soit en cours de procédure, soit aux fins d'obtenir l'exécution d'une décision de retour, ne va pas sans prolonger sensiblement le traitement des affaires d'enlèvement ou de protection des droits de visite.

5. Les effectifs en personnel (juristes) de l'autorité centrale s'élèvent à 1,0 %. Cette situation n'est guère différente de celle qui prévalait au moment de la création de l'autorité centrale, bien que le nombre des États contractants a plus que décuplé entre-temps (4 en 1984, 54 au total en 1998), concrétisant ainsi l'objectif de la Convention des Nations Unies relative aux droits de l'enfant dans ce secteur. Outre l'accroissement des requêtes conventionnelles, le nombre des cas d'enlèvement a augmenté en relation avec celui des mariages mixtes, en particulier avec des ressortissants de pays non parties aux conventions, donnant lieu à régulière consultation de l'autorité centrale.

6. Lors de la réorganisation des Offices centraux de police criminelle de l'Office fédéral de la police, une unité spécialisée dans la traite des êtres humains a été instituée, ce concept visant ici les infractions prévues au titre cinquième du Code pénal suisse (en particulier les infractions contre l'intégrité sexuelle des enfants et la pornographie les impliquant). La création au sein de la Section analyse d'une telle unité, composée de spécialistes (criminologues ou fonctionnaires expérimentés en matière de criminalité), permet désormais l'évaluation systématique d'informations importantes dans le champ de ces délits, mises à disposition des autorités de poursuite pénale sous forme de rapports. Cet échange d'informations n'est plus effectué par les analystes mentionnés mais par des fonctionnaires spécialisés du bureau de coordination des Offices centraux de police criminelle.

Les possibilités offertes par Internet de diffuser du matériel pornographique impliquant des enfants sont pratiquement illimitées. Pour cette raison, un groupe spécial "Internet-monitoring" a été mis en place le 1er janvier 1998, dont l'organisation est actuellement en cours. Des fonctionnaires spécialisés ont suivi un cours d'introduction en Allemagne et poursuivent leur formation durant cette année. Ils se tiennent en outre à disposition des autorités cantonales de poursuite pénale pour les épauler. À ce jour, des indications ou des prestations d'assistance ont pu être fournies dans environ 30 cas.

Cette unité spécialisée dans la traite des êtres humains oeuvre en collaboration étroite avec le Groupe de travail intercantonal de police criminelle pour la recherche d'enfants disparus, Soko Rebecca. En tant qu'interlocuteur pour Interpol et pour les affaires internationales, elle a été représentée à toutes les séances de ce groupe de travail au cours des deux dernières années. S'occupant des cas d'enlèvement d'enfants présentant un aspect criminel (à l'exclusion des enlèvements par un familier), en relation surtout avec des abus sexuels concernant les enfants ou leur traite sur le plan national, ce groupe coordonne sous l'angle de la police criminelle leur traitement dans une perspective intercantonale. Il examine aussi les mesures prises et cherche à en promouvoir de nouvelles.

7. La réorganisation des Offices centraux de police criminelle tend en particulier à accélérer l'échange d'informations sur le plan international entre les bureaux de coordination spécialement affectés à certaines parties du monde. Grâce à cette spécialisation d'ordre géographique, les fonctionnaires peuvent mieux s'adapter aux particularités d'un pays ou d'une région et développer de bons contacts personnels avec leurs partenaires dans ces États, ce qui s'avère essentiel pour la transmission rapide et précise des informations. Un service de permanence assure la coordination continue des procédures internationales et intercantonales. La liaison avec tous les États membres d'Interpol est garantie sans interruption. Le travail des organes policiers de liaison sur place (Washington, Lyon, Wiesbaden depuis l'automne 1997 et également Prague depuis 1998) est précieux dans ce délicat domaine d'activité. Les fonctionnaires, surtout de Lyon et de Wiesbaden, contribuent à accélérer le traitement de tels cas, grâce à leurs contacts personnels dans l'espace UE. Les postes de contrôle frontalier assurent pour leur part les contacts directs et peu compliqués. Ceux-ci seront encore améliorés par la présence dans les Offices centraux de police criminelle, cette année déjà, d'un fonctionnaire chargé de la liaison avec le Corps de gardes-frontière.

Hormis les efforts en vue de renforcer la collaboration internationale relative à la poursuite des abus sexuels et la traite des enfants à l'étranger, les normes du droit suisse s'y rapportant devront également être améliorées. Celui qui commet un crime ou un délit à l'étranger ne peut en effet être poursuivi en Suisse que si lui-même ou la victime sont suisses (art. 5 et 6 CPS) ou s'il s'agit d'un délit que la Suisse s'est engagée à poursuivre en vertu d'un traité international (art. 6bis CPS). En outre, l'acte doit être réprimé aussi dans l'État où il a été commis (répression prévue dans les deux États). La loi de l'État de commission du délit sera appliquée lorsqu'elle est plus douce. Le projet de révision de la partie générale du Code pénal suisse, qui sera prochainement soumis au Parlement, prévoit qu'à l'avenir il sera possible de poursuivre des personnes qui auront perpétré à l'étranger de graves délits sexuels à l'encontre de mineurs, sans tenir compte du droit étranger. En d'autres termes, lors de la poursuite de tels actes, on renoncera, d'une part, à exiger la double incrimination et, d'autre part, à prendre en considération le droit éventuellement plus favorable du lieu de commission. La nationalité des accusés ne jouera également plus de rôle. Par contre, il est prévu que ces derniers devront avoir leur domicile ou leur résidence habituelle en Suisse.

8. A côté des mesures fédérales exposées sous chiffres 6 et 7, les autorités cantonales prennent également des dispositions et émettent des recommandations, notamment dans la "Brochure de sécurité de la police" que cette dernière remet à tout intéressé (Éditeur : Centre suisse de prévention de la criminalité, Case postale 493, 2001 Neuchâtel).

L'autorité centrale met également l'accent sur la prévention des enlèvements, en particulier lorsqu'ils pourraient se produire dans des États non parties aux conventions, et fournit à cet effet aux parents, avocats ou autres organes concernés, un aide-mémoire relatif aux mesures préventives. Elle renseigne par ailleurs les parents sur les possibilités dont ils disposeraient pour récupérer leur enfant, voire les invite à se mettre en contact avec d'autres services fédéraux ou cantonaux ou le Service social international. Les juges du divorce ou de la séparation pourraient aussi prendre en considération les aspects transfrontières des relations personnelles parents-enfants, évitant par des clauses adéquates l'enlèvement ou la non-exécution des droits de visite. L'établissement de passeports individuels pour les enfants, leur inscription dans celui de l'un ou des deux parents étant supprimée, peut également se révéler efficace dans la lutte contre les enlèvements.

9. L'Association contre l'exploitation sexuelle des "enfants" à des fins commerciales est en passe de devenir un interlocuteur privilégié de la Confédération sur le plan privé. Reconnue en octobre 1997 comme organisation ECPAT (mouvement international contre la prostitution enfantine, la pornographie enfantine et le trafic d'enfants), elle représente ECPAT-International en Suisse. Ce Mouvement est pour sa part représenté au sein du groupe de travail permanent du secrétariat général d'Interpol à Lyon concernant les délits contre des mineurs.

La collaboration avec le C.I.D.E (Comité international pour la dignité de l'enfant/Lausanne) est elle aussi importante. Ce dernier a rassemblé les informations nécessaires pour la Suisse dans un "leading case". Les Offices centraux de police criminelle sont également très intéressés à coopérer étroitement avec les organisations non gouvernementales (ONG) s'agissant du tourisme sexuel. Dans le cadre des procédures extraterritoriales (obtention des preuves et enquêtes), les autorités de poursuite pénale de la Confédération et des cantons recherchent fréquemment l'appui des ONG. L'Office fédéral de la police a soutenu financièrement la journée des 23/24 avril 1998 à Worbenbad/BE, organisée par l'Association contre l'exploitation sexuelle des "enfants" à des fins commerciales sur le thème "Lorsque des suisses exploitent sexuellement des enfants à l'étranger", par une contribution de 10 000 francs.

L'autorité centrale entretient quant à elle des contacts réguliers et utiles avec la Fondation suisse du Service social international (SSI) que la Confédération soutient aussi financièrement. L'engagement du SSI, surtout dans des pays avec lesquels la Suisse n'est pas liée par une convention, offre une perspective d'assistance pour les parents abandonnés. L'autorité centrale n'a pas de liens particuliers avec des organismes privés, auxquels les parents demeurent libres de s'adresser.

Réponse du Conseil fédéral.