Wortlaut

Le Conseil fédéral est-il d'avis :

- qu'il faut financer les offices régionaux de placement (ORP) "au mérite", en fonction du nombre de placements qu'ils ont opérés ?

- qu'il faut mieux coordonner leurs activités avec celles de l'Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie (OFPT)?

- qu'il faut davantage aiguiller les demandeurs d'emploi sur des cours qui répondent aux besoins du marché ?

- qu'il faut renforcer les contrôles devant empêcher les abus au détriment de l'assurance-chômage ?

- qu'en demandant une participation financière aux personnes recourant contre les décisions des ORP, on dissuadera certaines d'entre elles d'agir ?

- que les ORP devraient être davantage à l'écoute de leurs clients et qu'on devrait prendre, pour qu'il en soit ainsi, des mesures adéquates ?

- qu'il faut garantir, plus qu'on ne l'a fait jusqu'à présent, que les programmes d'occupation ne viendront pas concurrencer les entreprises privées ?

Begründung

Les ORP ont été créés lors de la révision du 23 juin 1995 de la loi sur l'assurance-chômage (LACI). L'Office fédéral du développement économique et de l'emploi (OFDE) a attendu qu'ils se soient mis en place avant de charger deux entreprises privées d'évaluer la qualité de leur travail. Les ORP ont dans l'ensemble obtenu de bonnes notes.

Les conclusions d'une enquête non représentative, menée par le Parti radical-démocratique suisse, sont plus nuancées : 10 % environ des employeurs interrogés ont constaté l'inefficacité de l'activité des ORP, ces derniers n'ayant pu, entre février et avril 1998, leur fournir de personnel pour les postes vacants.

Une étude plus poussée des résultats a mis au jour un bon nombre d'améliorations potentielles :

- Les ORP ont une offre très variée de cours et de programmes. Or le système de financement semble favoriser un activisme qui se préoccupe peu des besoins des employeurs et qui ne renforce pas l'aptitude des chômeurs au placement alors que "la reconversion, le perfectionnement ou l'intégration doivent améliorer l'aptitude au placement" (art. 59 al. 3 LACI).

- On constate qu'il est possible de mieux coordonner et de coupler les activités des ORP avec celles de l'OFPT.

- Il faut cesser l'exercice stérile consistant à envoyer n'importe qui suivre n'importe quel cours, et "prendre en considération les aptitudes et les inclinations de l'assuré" (art. 83 OACI). Il faut aussi - plus qu'aujourd'hui - que les cours suivis augmentent réellement l'aptitude des personnes à être placées et donc qu'on tienne davantage compte des besoins du marché de l'emploi lorsqu'on décidera que telle ou telle personne les suivra.

- Il faut appliquer avec plus de rigueur les dispositions pénales (art. 105 et 106 LACI). Ceux qui abusent des dispositions, généreuses, de la LACI doivent être punis. Il faudra, si nécessaire, renforcer les contrôles.

- On peut recourir gratuitement contre les décisions des ORP. Le principe de la gratuité de la procédure vaut pour la totalité du droit des assurances sociales. Or cela entraîne, semble-t-il, des abus et limite considérablement l'efficacité des sanctions. Il faut examiner la possibilité de lever la gratuité des recours introduits dans le cadre de l'assurance-chômage.

- On a souvent relevé que les ORP ne tenaient pas suffisamment compte des besoins de leurs clients. Des mesures structurelles et une meilleure formation du personnel constituent ici un potentiel d'améliorations considérable.

- Enfin, il faut, de manière plus stricte que par le passé, garantir que les programmes d'occupation décrétés dans le cadre des mesures relatives au marché du travail ne viendront pas concurrencer les entreprises privées. Dans certains cas en effet, on a observé que des personnes licenciées par une entreprise suite à un manque de travail étaient occupées par un programme qui concurrençait directement l'activité de ladite entreprise.

Stellungnahme des Bundesrates

La mission d'instituer une structure ORP s'inscrit dans la nouvelle conception de l'assurance-chômage de juin 1995. Depuis le 1er janvier 1996, les cantons ont créé 150 ORP, qui comptent aujourd'hui quelque 2800 collaborateurs. La phase de mise en place a été pratiquement achevée à la fin 1997. Les expériences faites jusqu'ici ont montré qu'avec la conception des ORP nous sommes sur le bon chemin. L'objectif de professionnalisation du conseil, du placement et du contrôle des demandeurs d'emploi n'est pas encore entièrement réalisé. L'OFDE va s'appliquer, en collaboration avec les cantons et les partenaires sociaux, à éliminer les points faibles qui subsistent. Des études d'évaluation et nos propres constats nous aideront dans ces efforts.

- Financement des ORP : l'OFDE a donné aux cantons, en 1996 déjà, un mandat de prestations pour l'exploitation des ORP. Il vérifie, par des enquêtes auprès des clients ainsi que sur les activités des ORP et leurs effets, si ce mandat est rempli. L'art. 122a, al. 11, OACI dit que le fonds de compensation peut réduire les subventions en cas de résultats négatifs et, inversement, récompenser de très bonnes prestations. Cependant la conception d'un système de mesure objectif des prestations est éminemment complexe : les ORP assument en effet des tâches très hétérogènes (p. ex. placement, conseil et contrôles) et de nombreux facteurs extérieurs influencent fortement leurs prestations. Un groupe de travail composé de représentants des cantons est chargé de concevoir pour l'an 2000 un nouveau mandat de prestations comportant également des éléments à caractère incitatif. Le Conseil fédéral a chargé le cabinet Atag Ernst & Young Consulting d'évaluer les ORP dans une optique d'économie d'entreprise. Cette étude permettra également de voir quels sont les critères objectifs susceptibles d'être pris en compte.

- Coordination des activités des ORP avec celles de l'OFPT : l'OFDE a mis sur pied, en collaboration avec l'OFPT, les cantons (services d'orientation professionnelle et offices de la formation professionnelle) et l'Association suisse pour l'orientation scolaire et professionnelle une bourse suisse des offres de perfectionnement. Toutes les offres de formation continue sont enregistrées dans cette banque de données selon un même schéma. Les intéressés peuvent consulter directement ces informations sur les bornes SSI installées aux ORP et dans de nombreux services d'orientation professionnelle, ainsi que sur Internet. Dans le domaine de la collaboration interinstitutionnelle et plus spécialement de l'orientation professionnelle, l'OFPT et l'OFDE ont institué un groupe de travail qui a pour mission de promouvoir la coopération et une coordination optimale des services impliqués. Les deux offices préparent également une procédure commune de certification des offres de perfectionnement.

- Assignation des demandeurs d'emploi à des cours : en matière de cours, l'offre est très vaste. Afin de mieux cibler les assignations à des cours, les services LMMT, relayés par les ORP, doivent tenir davantage compte des besoins de l'économie ainsi que de la structure des demandeurs d'emploi. Ces processus font l'objet d'une optimisation permanente.

Il convient d'ailleurs aussi de relever que les demandeurs d'emploi émettent un jugement dans l'ensemble très positif sur la qualité des mesures de marché du travail. Les cours, en particulier, sont jugés bons à très bons par 86 % des participants (cf. rapport du 19 mai 1998 de Publicom SA, "Évaluation de la qualité des ORP et des MMT", commandé par l'OFDE).

L'OFDE prendra, à l'avenir également, les mesures nécessaires pour prendre en compte les besoins des employeurs.

- Renforcement des contrôles destinés à prévenir les recours abusifs à l'assurance-chômage : en 1997, les autorités compétentes ont prononcé contre des assurés 96 039 sanctions, qui se sont traduites par 967 789 jours de suspension. Avec une indemnité journalière moyenne de 130 francs, cela représente un montant de 125 millions de francs.

Depuis le début de cette année, en raison du transfert des compétences, le contrôle des efforts déployés par les demandeurs d'emploi pour chercher du travail doit être assuré par la nouvelle institution que sont les ORP. Cette phase de développement peut maintenant être considérée comme achevée.

Selon l'art. 21, al. 1er, OACI, les assurés doivent avoir au moins deux entretiens de conseil par mois. Le premier entretien après l'inscription devrait avoir lieu dans les 30 jours. Tous les ORP ne sont pas encore en mesure de respecter les délais et les rythmes prescrits. Afin d'assurer une exécution uniforme et conforme aux exigences légales, les ORP seront assistés et contrôlés - toutefois pas avant 1999 - comme les caisses par l'inspectorat de l'OFDE.

- Participation financière des personnes qui font recours contre les décisions des ORP : l'art. 103, al. 4, LACI dit sans ambiguïté que la procédure cantonale de recours doit être simple, rapide et gratuite, sauf en cas de recours téméraire. Cette disposition démocratique entend garantir que tout assuré, quels que soient son niveau de formation et ses moyens financiers, puisse faire recours s'il le juge nécessaire pour faire reconnaître son bon droit. Ce n'est qu'en cas de recours téméraire (c'est-à-dire bien qu'il ait été dûment informé que son recours était dénué de chances de succès) que le recourant doit s'attendre à devoir payer l'émolument d'arrêté et les frais de procédure.

L'introduction d'un émolument payable par le recourant, comme le réclament les auteurs de l'interpellation, exigerait une modification de la loi. La gratuité de la procédure est au demeurant un principe central du droit des assurances sociales.

- Mesures destinées à améliorer l'orientation client des ORP : les prestations ne sont pas encore suffisamment orientées vers les besoins des clients dans de nombreux ORP. Depuis l'institution des ORP et des services LMMT, l'OFDE a imposé aux cantons des exigences précises concernant le budget et le mandat de prestations. Des mesures accessoires, telles que la présence sur Internet avec possibilité d'annoncer électroniquement les emplois vacants et une brochure spécialement destinée aux employeurs, sont en préparation. D'autres dispositions visant à garantir la qualité du service à la clientèle, comme la multiplication des visites aux employeurs, ont été regroupées dans un catalogue de mesures à l'adresse des cantons.

- Concurrence faite par les programmes d'occupation à l'économie privée : l'OFDE a adopté à cet égard une procédure d'autorisation plus sévère. L'organisateur qui demande des subventions pour un programme d'occupation doit s'assurer d'abord, auprès des milieux économiques concernés et des partenaires sociaux, que le programme en question ne fait pas concurrence à l'économie privée et joindre leur avis au dossier de demande. Si le programme est reconduit pendant plusieurs années, un nouvel avis doit être demandé tous les deux ans. Dans les cas douteux, l'autorité compétente doit soumettre la demande à la commission tripartite pour décision. Si, malgré toutes ces précautions, il apparaît à la réalisation du programme que celui-ci fait tout de même concurrence à l'économie privée et que l'entreprise privée touchée peut le démontrer de manière crédible, l'OFDE arrête alors le programme incriminé dans un délai convenable.

Réponse du Conseil fédéral.