Wortlaut

Le Conseil fédéral a évoqué la présentation aux Chambres fédérales, pour la fin de l'année 1998, d'un nouveau rapport sur l'Europe, dans lequel il présentera en détail l'option de l'adhésion à l'UE.

Est-il prêt à aborder dans ce rapport les domaines délicats liés à cette adhésion, et à présenter en particulier la marge de manoeuvre disponible pour les réformes de politique intérieure et les mesures d'accompagnement nécessaires ?

Ces mesures doivent servir, dans l'éventualité d'une adhésion, à surmonter les problèmes d'adaptation d'une façon qui soit compatible avec les impératifs sociaux, et à faire en sorte que la population ait confiance dans la politique d'ouverture qui sera menée.

Nous souhaiterions que le Conseil fédéral réponde surtout aux questions suivantes dans ce nouveau rapport sur l'intégration :

1. Quelle compensation est envisageable dans le domaine des droits populaires ? Quels instruments démocratiques de participation (l'initiative européenne et le référendum européen ?) pourrait-on créer afin que le peuple puisse influer sur l'attitude des négociateurs suisses à Bruxelles ?

2. Comment seront utilisées les recettes considérables qui proviendront du relèvement de la TVA jusqu'à concurrence du niveau européen ? Quels mécanismes de compensation sont prévus ?

3. Quelles sont les mesures qui permettront d'éviter toute pression sur les salaires lorsque la libre circulation des personnes sera totale ? En particulier, quelles sont les mesures envisageables pour éviter que les salaires des personnes les moins qualifiées ne diminuent trop fortement ?

4. Quels mécanismes d'adaptation seront nécessaires (par exemple dans le droit de bail) afin de parer, sur le plan social, à l'éventualité d'une convergence des taux d'intérêt lors de l'introduction de l'euro en tant que monnaie unique ?

Begründung

Tous les rapports sur l'intégration que le Conseil fédéral a présentés jusqu'à ce jour se résumaient à la compilation - stérile - de nombreux documents consacrés à l'Union européenne et à la question européenne. Les sujets politiques délicats et cruciaux en cas de votation populaire (par exemple la politique des étrangers et la démocratie) étaient soit passés sous silence, soit présentés sous des dehors flatteurs, si bien qu'ils ne pouvaient nullement contribuer à instaurer un climat de confiance au sein de la population.

Avec notre interpellation, nous voudrions inviter le Conseil fédéral à présenter de façon détaillée, dans son nouveau rapport sur l'Europe, qu'il pense rendre public fin 1998 ou début 1999, en fonction de l'initiative populaire sur l'Europe qui est en suspens, les mesures d'accompagnement à prendre sur le plan intérieur et les réformes à mener dans notre pays en cas d'adhésion à l'UE. Plus ces propositions seront présentées et discutées tôt, plus il sera aisé d'aller de l'avant et de convaincre le peuple du bien-fondé des grands thèmes, ô combien délicats, présentés dans l'interpellation.

Réflexions sur les enjeux en cas de votation populaire

La question de l'adhésion à l'UE a scindé la Suisse en trois groupes, le pourcentage de chacun des groupes n'étant pas très élevé :

- le premier groupe, que l'on estime à un tiers de la population environ, est d'ores et déjà acquis à l'adhésion à l'UE.

- le deuxième groupe, qui représente aussi un tiers de la population environ, rejette catégoriquement toute idée d'adhésion, et aucun argument ne saurait le convaincre.

- le troisième groupe, enfin, est composé d'indécis. C'est ce tiers-là qui arbitrera le prochain scrutin sur l'Europe.

Les arguments peuvent convaincre ces indécis, qui pourront ainsi faire pencher la balance d'un côté ou de l'autre. Si le Conseil fédéral veut qu'une majorité soutienne sa stratégie en matière d'intégration européenne, il doit s'adresser à ces indécis, répondre à leurs craintes et leur présenter des solutions assorties de mesures d'accompagnement à prendre sur le plan intérieur. Afin d'instaurer la confiance dans le camp des indécis, il s'agit d'aménager l'adhésion à l'UE par des réformes sur le plan intérieur qui soient compatibles avec notre système social et notre démocratie.

Exigences auxquelles doit satisfaire le rapport sur l'Europe

Les fonctionnaires qui sont plongés en permanence dans les rouages de Bruxelles et les spécialistes du Bureau de l'intégration n'ont pour l'instant guère su faire preuve de la sensibilité nécessaire pour répondre aux doutes et aux craintes des indécis. Mêmes les spécialistes des universités auxquels on doit faire appel ne remplissent pas cette condition. Il n'y a donc rien d'étonnant à ce que, dans la question européenne, la physionomie des blocs en présence soit restée la même depuis des années, à quelques variations près.

Nous attendons du Conseil fédéral qu'il donne à l'administration des directives claires sur les solutions à élaborer et à présenter et qu'il confie pour cela des mandats précis, avant de se lancer dans la rédaction de son nouveau rapport sur l'intégration.

Objectif des propositions présentées ci-après

Pour expliciter ce que nous entendons par la nécessité de prendre des mesures de politique intérieure dans les domaines délicats, nous vous présentons ci-après, à titre de solutions, une série de propositions, qui ne sauraient cependant être considérées comme complètes ou possédant une force de persuasion absolue. Ce que nous voudrions, avec cette interpellation, c'est faire en sorte que de telles propositions soient intégrées dans le rapport sur l'Europe et qu'elles alimentent le débat politique.

1. Compensation dans le domaine des droits populaires

Il y a incompatibilité entre le système démocratique suisse et le système en vigueur dans l'UE. En cas d'adhésion à l'UE, nous ne pourrions plus exercer nos droits populaires (initiative et référendum) sous une forme aussi tranchée. Car si ces droits populaires continuaient de produire leurs pleins effets, la Suisse, en sa qualité de membre de l'UE, ne pourrait plus participer au développement du système juridique européen. Les consultations populaires organisées dans les États membres ne sont d'ailleurs pas sans traumatiser les autorités de Bruxelles, en particulier les bureaucrates de la Commission, qui réagissent par de véritables réflexes de rejet. Les scrutins qui se sont déroulés au Danemark et en France (référendum sur le Traité de Maastricht) n'ont été perçus à Bruxelles que comme des obstacles au processus d'intégration.

L'application du principe qui veut que le droit international prime le droit national exigerait une limitation des droits populaires en Suisse. Cette perte de souveraineté du peuple devrait donc, si l'on veut faire augmenter la confiance, être compensée par l'octroi de nouveaux droits :

- droit de déposer une sorte d'" initiative européenne ", signatures à l'appui, pour réclamer une votation populaire en vue de faire adopter aux négociateurs suisses à Bruxelles (Commission, Comité des ministres) une position précise par rapport à un projet de directive européenne.

- droit de lancer une sorte de " référendum européen " pour obliger les autorités suisses à refuser, au sein du Conseil des ministres, une réglementation donnée dans une directive européenne en cours d'élaboration.

- droit, pour les députés fédéraux, de déposer une sorte de " motion européenne " pour permettre au Parlement d'influer sur l'attitude des négociateurs suisses à Bruxelles.

On comprend que ces droits de participation du peuple et du Parlement n'auraient en fin de compte qu'un caractère indicatif. En tant que membre de l'UE, la Suisse devrait appliquer les directives européennes dans les limites d'une marge de manoeuvre plus ou moins grande qui est généralement accordée aux États membres. Avec ces quelques moyens de pression, le peuple et le Parlement ne seraient ainsi pas complètement tributaires du Conseil fédéral et de l'administration, à qui les compétences sont déléguées.

Il conviendrait en outre de déterminer, dans le rapport, ce que la Suisse pourrait faire, si elle était membre de l'UE, pour contribuer à la création, au niveau européen, d'une forme d'initiative ou de référendum de nature transnationale.

2. Relèvement de la TVA

L'adhésion à l'UE exigerait l'harmonisation du taux normal de la TVA avec le taux minimum s'appliquant aux membres de l'UE, à savoir 15 %.

On peut s'attendre à ce que le taux de la TVA ne soit pas relevé d'un coup, mais progressivement, en l'espace de sept à dix ans peut-être, afin d'éviter tout risque d'inflation et une baisse du pouvoir d'achat.

Faire passer le taux de la TVA de 7,5 à 15 % rapporterait (en se fondant sur les prix de 1998) des recettes fiscales supplémentaires de 13 milliards de francs par année. Il serait toutefois inacceptable, à notre avis, du point de vue de l'équité, de faire baisser l'impôt fédéral direct pour compenser cette hausse de la TVA. L'IFD étant très progressif, il grève surtout les revenus supérieurs à 80 000 francs. Le transfert de la charge fiscale entre l'IFD et la TVA provoquerait un déséquilibre dans la nouvelle répartition des revenus, qui profiterait aux riches.

Le Conseil fédéral a déclaré à maintes reprises qu'il affecterait le produit des futurs relèvements de la TVA au financement des assurances sociales uniquement (par exemple au financement de l'AVS dans la perspective du vieillissement de la population). Un tel scénario préétabli doit aussi trouver sa place dans un programme européen. On pourrait envisager un acte normatif du Parlement qui prévoirait que les recettes générées par le relèvement de la TVA devraient impérativement être affectées au financement de certaines assurances sociales dès que la décision d'adhérer à l'UE aurait été prise. Il conviendrait par ailleurs d'affecter une partie de ces recettes supplémentaires au financement des contributions que la Suisse devrait obligatoirement payer à Bruxelles si elle devenait membre de l'UE.

3. Pression sur les salaires et libre circulation des personnes

Avec la libre circulation des personnes, il faut s'attendre à une pression plus ou moins grande sur les salaires sur le marché de l'emploi en Suisse. Les conséquences ne sont pas faciles à déterminer et elles doivent être évaluées de façon nuancée : si la pression sera moins forte sur les salaires les plus élevés, sur ceux des cadres et sur ceux des personnes qualifiées, elle sera énorme sur les salaires des personnes non qualifiées, notamment les femmes de ménage, les vendeuses, les employés intérimaires des entreprises de nettoyage, les serveurs, les gardiens et les auxiliaires dans tous les domaines. Il ne faut pas passer sous silence le fait que ce seront surtout les femmes actives peu qualifiées qui seront fortement touchées par cette pression sur les salaires.

Le nouveau statut de résident de courte durée des citoyens de l'UE permet - avec des effets similaires au statut de saisonnier dans les années 80 - l'immigration de personnes non qualifiées, ce qui pénalise la main-d'oeuvre indigène. Le détachement de travailleurs, qui serait libéralisé avec la libre circulation des personnes, aggraverait encore les conditions de travail dans certains secteurs, notamment celui de la construction. En Allemagne, des expériences en la matière l'ont clairement montré.

En ce qui concerne les baisses de salaire, ce n'est pas le nombre des travailleurs immigrés qui est déterminant. La seule arrivée de quelques milliers d'étrangers ferait baisser les salaires des personnes non qualifiées, car, avec des structures salariales flexibles, la dernière offre (salaires limites) exerce une forte influence sur tout le niveau des salaires. À cet égard, nous renvoyons à l'argumentation de Thomas von Ungern-Sternberg, qui a démontré que, même en cas d'arrivée de petits contingents d'immigrants à bas salaire, le niveau des salaires en Suisse serait soumis à une pression à la baisse : il disait en effet, dans le magazine Cash du 11.7.1997, que si la Suisse adhérait à l'UE, la nouvelle répartition des richesses se ferait au détriment des pauvres.

Pour dissiper les doutes et les craintes de la population suisse, il faut prévoir plusieurs mesures d'accompagnement. Nous prions le Conseil fédéral de les articuler, dans son rapport sur l'Europe, autour des quatre points suivants :

- introduction facilitée de la déclaration de validité générale des conventions collectives de travail ;

- fixation, dans la législation, de salaires minimaux pour les travailleurs peu qualifiés, dans les professions ou les secteurs où il n'y a pas de convention collective de travail ;

- adoption de dispositions sur le détachement de travailleurs, en conformité avec la directive européenne en la matière (dispositions sur les assurances sociales, sur les conditions de travail et sur les salaires minimaux des travailleurs détachés, selon le principe " à travail égal au même endroit, salaire égal ");

- adoption d'une réglementation sévère s'appliquant aux entreprises de placement de travailleurs et, d'une manière générale, au travail intérimaire transnational.

Pour ce qui est de l'externalisation d'activités n'exigeant aucune qualification, il est de plus en plus indispensable de fixer un salaire (horaire) minimal pour de tels travaux. À ce propos, citons l'exemple d'un grand groupe suisse du secteur tertiaire qui payait pour le personnel de nettoyage qu'il avait engagé 29 francs de l'heure (salaire et charges salariales), jusqu'à ce qu'il confie les travaux en question à des entreprises de nettoyage qui, employant des travailleurs intérimaires étrangers, facturent le même travail 14 francs de l'heure - et versent entre 10 et 12 francs de l'heure aux femmes de ménage. Si l'on ne fixe pas des salaires minimaux au moins pour de telles catégories de professions, l'introduction généralisée du statut de résident de courte durée aboutira très vite en Suisse à la création d'une classe de " working poor ". Nous prions le Conseil fédéral de prendre position sur ce point dans son rapport.

4. Mécanismes d'adaptation lors de l'introduction de l'euro

L'adhésion de la Suisse à l'UE entraînerait tôt ou tard l'introduction de l'euro comme monnaie unique et moyen de paiement légal.

L'industrie d'exportation en retirerait sans aucun doute quelques avantages, en raison de la disparition des risques de change. Mais suite à la disparition de ces risques de change, les taux d'intérêt auraient tendance à converger. Si l'euro ne devient pas une monnaie forte, la convergence des taux d'intérêt va probablement entraîner une hausse du niveau des taux en Suisse, même si nous sommes conscients qu'il est particulièrement délicat et hasardeux de faire des prévisions sur la fluctuation des taux. Aussi s'agit-il de créer à temps les conditions structurelles générales pour parer à une telle éventualité.

L'arrimage des loyers aux taux hypothécaires dans le droit de bail (actuel) doit être revu. On pourrait imaginer, comme autres solutions, le lissage du taux hypothécaire (le taux lissé deviendrait alors le taux de référence en matière de droit de bail), la suppression de la variation du taux hypothécaire comme motif d'adaptation des loyers, ou encore la création, moyennant la fixation de certaines conditions générales, d'un loyer de référence. Ces trois solutions exigeraient un remaniement profond - et des plus délicats politiquement - du code des obligations (droit de bail).

Il s'agit aussi d'examiner en détail les effets que la convergence des taux d'intérêt aurait sur les coûts des emplois et sur la compétitivité. Le relèvement du niveau des taux d'intérêt provoquerait en fin de compte une augmentation des coûts de production et un renchérissement des investissements d'équipement.

Comme nous l'avons mentionné, le niveau des taux d'intérêt dans l'espace euro pourrait cependant baisser à long terme en raison de la sécurité et de la stabilité qui sont attendues de l'euro, et se rapprocher du niveau suisse.

Nous sommes conscients que les mesures d'accompagnement que nous proposons ne sont ni complètes, ni représentatives de toutes les tendances politiques. Nous soumettons, dans le présent développement, des propositions sous forme d'idées et de pistes, afin de stimuler la recherche de solutions créatives de la part du Conseil fédéral et de l'administration.

Si l'objectif que s'est fixé le Conseil fédéral, à savoir l'adhésion à l'UE, n'est pas assorti de mesures d'accompagnement sur le plan intérieur, qui soient compatibles avec les impératifs sociaux, l'adhésion de la Suisse à l'UE ne se fera pas.

Stellungnahme des Bundesrates

Ad.1

Lors de sa séance du 22 avril 1998, le Conseil fédéral a chargé le DFAE et le DFE de lui soumettre d'ici la fin de l'année un Rapport d'intégration, qui renseigne sur les conséquences politiques, économiques et financières d'une éventuelle adhésion à l'UE. Le Rapport comprendra en outre un aperçu des mesures politiques et économiques à envisager en cas d'adhésion à l'UE.

Les effets de l'adhésion sur les droits populaires représenteront une partie centrale de ce Rapport.

Ad.2

Le Rapport d'intégration se penchera sur les effets d'une TVA à 15 % et fournira un aperçu des mesures internes à prendre.

Ad.3

Déjà au cours des négociations sectorielles Suisse-UE, un groupe de travail sous l'égide de l'OFDE et composé de représentants sociaux a discuté un catalogue des mesures possibles aux fins de lutter contre les abus éventuels en matière de sous-enchère sociale au détriment des travailleurs suisses en cas de libéralisation des prescriptions sur la main d'oeuvre étrangère. Les résultats et propositions concrets seront présentés prochainement.

Ad. 4

Le Rapport d'intégration contiendra aussi des réflexions sur les conséquences possibles d'une adhésion à l'UE sur le niveau des taux d'intérêts en Suisse ainsi qu'une évaluation des mesures internes envisageables pour lutter contre les effets sociaux indésirables.

Réponse du Conseil fédéral.