Stellungnahme des Bundesrates

Ad 1. / 2. / 3.

Il legislatore ha incluso nella legge sull'assicurazione malattie sia dei provvedimenti che favoriscono la concorrenza che misure d'intervento statale. Il Consiglio federale fa di tutto per favorirne l'applicazione ed è del parere che le parti debbano avere il tempo di metterli in pratica e di vedere i risultati prima di esprimere un giudizio in proposito. Nella revisione parziale che propone al Parlamento (messaggio del 21 settembre 1998), del resto, ha previsto di rafforzare entrambi i generi di provvedimenti citati. La problematica del finanziamento degli ospedali sarà trattata in un progetto separato che il Consiglio federale presenterà più tardi.

Ad 4.

Nel luglio 1998 il Dipartimento federale dell'interno ha annunciato le nuove prestazioni che saranno a carico dell'assicurazione malattie a partire dal 1° gennaio risp. dal 1° luglio 1999. Stando alla valutazione globale dei fornitori di prestazioni e degli assicuratori-malattie, l'assunzione delle cure di medicina complementare praticate da medici (prestazione nuova) implicherebbe una spesa di 110 milioni di franchi. Le altre prestazioni (ad esempio la vaccinazione contro l'epatite B ed un ampliamento delle indicazioni per l'osteodensitometria) rappresentano un aumento di 62 milioni. L'importo totale delle prestazioni rimborsate dagli assicuratori-malattie nel 1996 era di 12'500 milioni di franchi circa. Altre prestazioni sono state rifiutate perché non soddisfacevano i criteri legali di efficacia, idoneità ed economicità come ad esempio l'impiego di onde d'urto in ortopedia, il bendaggio refrigerante, la piastra in silicone.

Ad 5.

L'assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie è stata concepita per coprire i costi delle cure necessarie in caso di malattia. E' sempre stato detto che non si trattava di un'assicurazione minima mirata a coprire solamente le cure di base, bensì di un'assicurazione che doveva permettere alla popolazione di continuare a beneficiare di cure di buona qualità. Come ha già avuto occasione di spiegare a più riprese, il Consiglio federale si preoccupa di utilizzare tutti i provvedimenti a disposizione ed a favorire tutti gli interventi al fine di razionalizzare le cure.

Ad 6.

Nel corso dei dibattiti parlamentari il Consiglio federale aveva già espresso il suo timore che il termine di quattro mesi - otto in casi eccezionali - di cui all'articolo 53 capoverso 3 LAMal previsto per il trattamento dei ricorsi non sarebbe potuto essere rispettato in un gran numero di casi. Aveva anche espresso la sua preoccupazione circa l'enorme sovraccarico dei servizi impegnati a trattare i ricorsi (in primo luogo l'autorità istruttoria del Consiglio federale vale a dire il Dipartimento federale di giustizia e polizia e più precisamente la Divisione dei ricorsi al Consiglio federale in seno all'Ufficio federale della giustizia nonché l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali).

I fatti gli hanno dato ragione: dal 1° gennaio 1996, data dell'entrata in vigore della LAMal, sono stati depositati ben 336 ricorsi solo nel settore dell'assicurazione malattie (122 nel 1996, 110 nel 1997, 104 al 25 settembre 1998). Prossimamente non ci si aspetta una riduzione. Tuttavia, finora è stato possibile liquidare oltre la metà dei ricorsi (169), di cui 145 su decisione del Consiglio federale. Queste cifre, però, non prendono in considerazione le domande di revisione, di interpretazione ed altre denunce che richiedono anch'esse, se non una decisione, almeno una risposta formale del Consiglio federale. La durata media del disbrigo di tali ricorsi è passata da dodici mesi nel 1996 a dieci nel 1997. Il 1998 lascia presagire un'ulteriore riduzione che consentirà di arrivare a otto mesi confermando in tal modo i pronostici del Consiglio federale secondo i quali questi otto mesi - considerati un'eccezione dall'articolo 53 capoverso 3 LAMal - rischiavano di diventare la regola. La prudenza è tuttavia d'obbligo in queste stime. Se è stato e sarà possibile liquidare un certo numero di incartamenti entro il termine stabilito di quattro mesi, la maggior parte esige invece una procedura d'istruzione molto più lunga.

Ad 7.

I motivi della durata di queste procedure sono diversi e sono cambiati e cambieranno ancora nel corso del tempo. E' evidente che l'applicazione di una nuova legge che implica un profondo cambiamento del sistema ha come conseguenza, almeno all'inizio, un numero rilevante di procedure di contenzioso. I molteplici problemi di transizione sono molto diversificati e complessi. Certi strumenti previsti dalla nuova legge necessitano di un periodo di adattamento durante il quale la giurisprudenza è chiamata a definire il regime di transizione più conforme possibile ai fini perseguiti evitando sconvolgimenti incompatibili con il buon funzionamento del sistema di sanità. In assenza della contabilità analitica e della statistica delle prestazioni previste dalla LAMal, il Consiglio federale ha così dovuto creare dei pricipi di tariffazione che, a giudicare dalla diminuzione del numero dei ricorsi nel settore, hanno permesso di chiarire la situazione. Queste procedure hanno richiesto una collaborazione intensa con le autorità specializzate in materia, in particolare con l'autorità di sorveglianza dei prezzi. Il Consiglio federale ha dovuto supplire alla mancanza di consultazioni dell'autorità citata da parte dei Cantoni integrandole nella procedura d'istruzione dei ricorsi, che si è così prolungata.

Oltre a questi problemi - che si potrebbero definire "di gioventù" - della LAMal, il Consiglio federale si è visto confrontato in qualche modo con un ruolo d'arbitro piuttosto che di autorità di controllo. Ha quindi deciso di modificare la propria prassi non rinviando più le cause ai Cantoni perché prendano una nuova decisione, bensì decidendo sempre più spesso esso stesso adottando delle riforme. Queste istruttorie hanno dimostrato ben presto l'incompatibilità della brevità dei termini di trattamento prescritti dalla LAMal con una garanzia minima dei diritti procedurali, in particolare del diritto di essere ascoltato delle diverse parti in causa, ovvero Cantoni, assicuratori-malattie, fornitori di prestazioni.

Il valore di precedente acquisito dalle decisioni del Consiglio federale ha già consentito, in certi ambiti, di trattarli più rapidamente. Rimangono comunque da risolvere non poche questioni di fondo. La pianificazione ospedaliera, il cui completamento era previsto per legge per il 31 dicembre 1997, ha comportato non meno di 120 ricorsi concernenti 24 Cantoni. Oltre al numero ed alla presentazione contemporanea, la complessità di questi ricorsi e gli interessi in gioco ne rendono il disbrigo tra i più delicati.

Ad 8.

Non si può negare l'incidenza delle decisioni, soprattutto in materia tariffaria, sul calcolo dei premi degli assicuratori-malattie e, perciò, la necessità di decidere nel più breve tempo possibile. La problematica, comunque, è a monte, ovvero nella durata dei negoziati tra le parti e, in caso di insuccesso, nella procedura che anche i Cantoni sono tenuti a rispettare prima di emanare la tariffa in causa. In ogni caso - che si tratti di tariffe o di pianificazione ospedaliera - il Dipartimento federale di giustizia e polizia si è preoccupato e si preoccupa di prendere i provvedimenti provvisori necessari a colmare il vuoto giuridico e l'insicurezza suscitata dai ricorsi nel più breve tempo possibile. Ha già preso oltre 250 decisioni incidentali di cui si noterà che l'istruttoria e la redazione, anche se svolte in termini di tempo strettissimi, prolungano comunque il termine necessario a liquidare definitivamente il ricorso. D'altra parte al Consiglio federale non risulta che l'impossibilità di rispettare in ogni caso i termini previsti dalla LAMal abbia creato finora grossi problemi. Le parti in causa peraltro, si tratti di ricorrenti o di appellati, sono ben coscienti della necessità di un'istruttoria approfondita dei loro atti a giudicare dai prolungamenti dei termini richiesti per fornire le loro osservazioni ed altre parti importanti del fascicolo.

Ad 9.

Come già esposto dal Consiglio federale nella sua risposta all'interpellanza Hasler Ernst (97.3438), sono stati adottati numerosi provvedimenti di carattere procedurale, strutturale e organizzativo. E' così stato istituito un gruppo di collaboratori della Divisione dei ricorsi che si dedica completamente ai problemi della LAMal, mentre un altro gruppo continua a garantire il disbrigo dei ricorsi, ancora numerosi, di cui il Consiglio federale deve ancora prender atto in altri settori. La riduzione della durata delle procedure rilevata nel 1998 prova l'efficacia di tali provvedimenti. Come già menzionato, accelerare ulteriormente la procedura, tuttavia, non potrà violare i diritti minimi che la legge garantisce alle parti. Non è l'unico campo d'azione possibile. Le precisazioni apportate, soprattutto grazie alla giurisprudenza del Consiglio federale, in diversi testi legislativi fondamentali per l'assicurazione malattie mostrano che si possono e si devono adottare dei provvedimenti anche più a monte.

Risposta del Consiglio federale.