Wortlaut

L'augmentation massive du nombre de requérants d'asile pose aux organes d'exécution des problèmes qu'ils ne sont plus en mesure de surmonter. Ce nombre est en hausse et prend aujourd'hui des dimensions telles que les organes d'exécution sont surchargés et n'arrivent plus, par simple manque de temps, à appliquer les décisions prises en matière d'asile.

Au vu d'une situation qui va en s'aggravant, nous prions le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Quel est actuellement le nombre de décisions qui ne peuvent être appliquées ?

2. À l'aide de quels instruments et de quelles mesures urgentes le Conseil fédéral tente-t-il de remédier à cette situation ?

3. Quelles sont les autres mesures envisagées et quand seront-elles appliquées ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Nombre des renvois ne pouvant être exécutés :

a. Durant les mois écoulés, l'escalade du conflit armé qui oppose les forces serbes de sécurité et l'armée de libération du Kosovo a provoqué dans cette région du sud de la Yougoslavie une crise humanitaire accompagnée de destructions considérables et d'un exode en masse. Vu l'imminence de l'hiver et pour tenir compte des éventuels dangers encourus par les personnes tenues de quitter la Suisse, le chef du Département fédéral de justice et police (DFJP) a ordonné une nouvelle prorogation de sept mois des délais de départ, soit jusqu'au 30 avril 1999. Cette prolongation générale des délais, dont sont exclues les personnes passibles d'une peine, concerne quelque 14 000 requérants d'asile originaires de la province du Kosovo, qui font l'objet d'une décision de renvoi et dont le rapatriement pourra, le cas échéant, intervenir à partir du mois de mai 1999 au plus tôt.

b. Conformément à l'arrêté du Conseil fédéral du 20 avril 1994, quelque 9800 requérants d'asile originaires du Sri Lanka, qui avaient déposé leur demande avant le 1er juillet 1990, ont été admis provisoirement en raison de l'impossibilité technique d'exécuter les renvois vers ce pays. En outre, le traitement et l'exécution des décisions relatives à 6700 demandes déposées par des ressortissants sri lankais entre le 1er juillet 1990 et le 31 décembre 1992 sont suspendus depuis octobre 1994.

c. Actuellement, l'exécution des renvois vers plusieurs pays d'origine est de fait totalement interrompue en raison de la situation de guerre, de guerre civile ou de violence généralisée qui prévaut dans ces États. Ces circonstances ne concernent pas moins de 7000 requérants d'asile originaires d'Afghanistan, d'Irak, de Somalie, du Burundi, du Rwanda et d'Angola (essentiellement des familles avec des enfants mineurs). Ces personnes ont, pour la plupart, été mises au bénéfice d'une admission provisoire dans notre pays en vertu de l'art. 14a, al. 4, de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers (RS 142.20).

d. Pour des raisons techniques (p. ex. absence de liaisons aériennes ou fermeture d'aéroports) ou du fait que plusieurs pays d'origine - africains en particulier - refusent systématiquement et en violation du droit international coutumier de réadmettre leurs propres ressortissants, l'exécution de renvois vers l'Éthiopie, l'Érythrée, la Sierra Leone et le Liberia, principalement, est bloquée de facto depuis longtemps. Selon la statistique établie par l'Office fédéral des réfugiés (ODR), 1120 personnes originaires de ces pays sont touchées par ces problèmes.

e. Perceptible depuis des années, la tendance de nombreuses personnes originaires de certaines régions à refuser obstinément de collaborer à l'obtention de documents de voyage, alors qu'elles sont dépourvues de papiers et que leur demande d'asile a été rejetée, est nettement plus marquée aujourd'hui. Grâce à des analyses linguistiques spéciales, il est certes possible de déterminer leur nationalité avec un haut degré de probabilité. Dans la plupart des cas, ce procédé ne permet toutefois pas d'établir leur origine effective (lieu de naissance ou lieu du dernier domicile) et leur identité dans une mesure suffisante pour l'exécution de leur renvoi. Lorsque les autorités d'exécution ne sont pas en mesure de fournir ces informations essentielles sur la personne concernée, les représentations des États d'origine présumés ne délivrent aucun document de voyage substitutif. Cette constatation concerne principalement des requérants déboutés provenant de diverses régions africaines, mais actuellement aussi des personnes originaires d'Albanie et de Macédoine. Il n'existe aucune statistique précise sur ce groupe de personnes. Selon les indications disponibles dans le domaine de l'exécution des renvois, on estime à quelque 1500 le nombre de cas de renvois pendants dont l'exécution vers les régions précitées est bloquée.

2./3. Mesures prises et mesures envisagées :

a. Dans le secteur de la législation, le Parlement a adopté, le 26 juin 1998, sur proposition du Conseil fédéral, l'arrêté fédéral sur les mesures d'urgence dans le domaine de l'asile et des étrangers (RS 142.31) et fixé au 1er juillet 1998 l'entrée en vigueur anticipée de trois nouveaux motifs de non-entrée en matière visant à combattre les abus. Ces mesures entendent accélérer et simplifier le déroulement de la procédure. Elles doivent permettre en outre d'accroître le nombre des pièces d'identité produites et, partant, d'accélérer l'exécution des renvois. Les dispositions en question ne requièrent aucune législation d'exécution et peuvent être appliquées directement par les autorités fédérales compétentes en matière d'asile.

b. Sur le plan international, la Suisse procède, avec les États limitrophes, à des négociations bilatérales sur la conclusion ou sur l'actualisation d'accords de réadmission, afin d'atténuer des conséquences de sa non-participation à la convention de Dublin. Ces accords garantiront la réadmission, par les États qui nous entourent, des personnes entrées illégalement en Suisse. Il s'agit parallèlement de créer la possibilité d'emprunter en transit le territoire de l'État contractant pour rapatrier des personnes sous escorte policière. L'accord italo-suisse sur la réadmission de personnes en situation irrégulière, signé à Rome le 10 septembre 1998, revêt une importance particulière à cet égard. La conclusion d'un accord parallèle permettant à la Suisse de participer à la convention de Dublin et à Eurdoac (banque européenne de données pour la comparaison des empreintes digitales) s'inscrit dans les objectifs que le Conseil fédéral a fixés à sa politique d'asile et à sa politique d'intégration en général. Contrairement à sa promesse initiale d'entamer des négociations en ce sens avec la Suisse après l'entrée en vigueur de la convention de Dublin, l'Union européenne (UE) fait dépendre cette démarche, depuis l'automne 1997, de l'issue positive des négociations bilatérales en cours et, notamment, d'un accord sur la libre circulation des personnes. On ne peut exclure que l'UE pose encore d'autres conditions.

Les conditions d'une participation de la Suisse à la convention de Dublin, ainsi que les autres possibilités de collaboration future entre la Suisse et les États membres du Groupe de Schengen et de l'UE ont fait l'objet de discussions lors d'une rencontre du chef du DFJP et des ministres de l'intérieur de la République fédérale d'Allemagne, de France, d'Italie et d'Autriche, du 15 au 17 juillet 1998 à Gaschurn/Vorarlberg. Cet échange de vues informel sera poursuivi. En revanche, lors de sa réunion du 16 septembre 1998, le comité exécutif de Schengen s'est déclaré résolument opposé à une collaboration institutionnalisée avec la Suisse.

c. Dans le domaine de l'exécution des renvois, le DFJP et la Conférence des chefs des départements cantonaux de justice et police (CCDJP) ont institué un groupe de travail paritaire et l'ont chargé de présenter des propositions relatives à une collaboration efficace entre la Confédération et les cantons dans l'exécution des renvois. Le groupe de travail "Exécution des renvois", au sein duquel le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) était également représenté, a étudié quelque 70 propositions d'améliorations, qu'il a élaborées sous forme de catalogue de mesures. Le 29 juin 1998, la CCDJP a examiné ce catalogue de mesures et a approuvé, à l'unanimité, le rapport final établi par le groupe de travail paritaire :

- création au sein de l'ODR d'une nouvelle division spécialisée dans l'exécution des renvois : cette nouvelle division, qui sera créée le 1er janvier 1999, sera responsable de l'obtention des documents de voyage et soutiendra l'application des décisions de renvoi dans les domaines de l'asile et des étrangers. Elle pourra en outre effectuer les recherches nécessaires à l'établissement d'identités ou de nationalités, dans la mesure où cela n'a pas été possible au cours de la première ou de la seconde phase de la procédure.

- collaboration intercantonale, professionnalisme et adaptation de structures cantonales : en contrepartie des nouvelles tâches dont elle se charge, la Confédération attend des cantons une pratique uniforme en matière de renvois et une mise en oeuvre cohérente de la politique du Conseil fédéral. La Confédération et les cantons se sont accordés sur le fait que le personnel des organes d'exécution cantonaux doit être renforcé et professionnalisé, sur le plan tant linguistique que technique, avec le soutien de la Confédération. Par ailleurs, les cantons réexamineront leurs propres structures d'exécution et les adapteront aux conditions générales effectives. En matière d'exécution, l'ODR ne disposera désormais que d'un seul interlocuteur dans chaque canton.

- suivi de la procédure et de l'exécution : une transparence accrue est désormais nécessaire pour garantir la prise en compte de la politique du Conseil fédéral dans le domaine de l'asile et des étrangers, ainsi que le respect des directives de la Confédération. Dans la perspective de l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur l'asile, le 1er juillet 1999 vraisemblablement, il faudra être en mesure, d'une part, d'indiquer, à l'aide d'instruments de contrôle adéquats, les prestations que fournissent la Confédération et les cantons dans le domaine de l'exécution et, d'autre part, de mettre en évidence les cantons qui ne remplissent pas ou qu'imparfaitement le mandat d'exécution.

- collaboration avec le DFAE : le DFAE intensifiera en outre son soutien à l'exécution des renvois. Eu égard au manque de coopération de diverses représentations étrangères dans l'établissement de documents de substitution, voire au refus pur et simple de certains États de réadmettre leurs propres ressortissants, l'ODR et les cantons doivent pouvoir compter sur l'appui du DFAE. Celui-ci mettra des collaboratrices et des collaborateurs consulaires expérimentés à la disposition de la nouvelle division spécialisée dans l'exécution des renvois, qui sera créée le 1er janvier 1999 ; le DFAE renforcera la formation et le perfectionnement du personnel consulaire dans le domaine de la migration et, en particulier, dans celui de l'exécution.

d. Dans le domaine de la procédure d'asile, il convient de détecter précocement les demandes d'asile abusives et de statuer rapidement sur ces dernières. En tant que mesure à court terme, l'ODR applique actuellement un projet pilote, dans le cadre duquel les demandes présentées par des Albanais qui se font passer pour des ressortissants yougoslaves sont repérées et traitées de façon accélérée. Des analyses linguistiques et de textes, de même que le traitement direct et, partant, rapide de demandes d'asile dans les centres d'enregistrement doivent permettre de réduire sensiblement le nombre des demandes. Comme mesure à moyen terme, il s'agira de concrétiser les conceptions d'optimisation organisationnelle de la procédure d'asile dans la phase initiale, l'objectif étant de liquider 25 % des demandes d'asile - notamment par des décisions de non-entrée en matière - durant la phase initiale de la procédure déjà, avec auditions fédérales.

e. Dans le domaine de l'aide au retour et de la réintégration, l'encouragement des départs volontaires et conformes aux obligations, ainsi que de la réintégration dans le pays d'origine ou de provenance revêt une importance particulière en vue de la création du nouvel instrument d'octroi de la protection temporaire. En relation avec la levée de l'admission collective provisoire de personnes chassées par la guerre en Bosnie-Herzégovine, le Conseil fédéral a adopté, le 26 juin 1996, un programme exhaustif d'aide au retour et à la réintégration. Ce programme, placé sous la responsabilité conjointe du DFJP et du DFAE, offre un soutien financier aux personnes qui retournent volontairement dans leur pays et contribue, dans la même mesure, à la remise en état d'infrastructures ainsi que de logements destinés aux personnes rapatriées. Jusqu'à fin octobre 1998, environ 10 000 des quelque 18 000 Bosniaques chassés par la guerre et accueillis en Suisse ont regagné volontairement leur patrie. Quelque 1800 personnes sont encore inscrites pour bénéficier du programme qui s'achèvera à fin décembre 1998.

f. Dans le secteur des ressources, il convient de souligner que l'évolution du nombre des demandes d'asile qui, depuis le début des années huitante, est sujette à d'importantes variations, fait obstacle à une politique à long terme en matière de ressources. En 1994, la Confédération a créé, à titre d'essai, la disponibilité opérationnelle stratégique des autorités fédérales compétentes en matière d'asile ("Strategische Leistungsbereitschaft der Asylbehörden des Bundes", SLB). La SLB permet de réagir à temps et avec les moyens nécessaires aux variations du nombre des personnes en quête d'asile et de protection. Il s'agit ainsi d'éviter toute accumulation onéreuse de cas en souffrance. Le 8 juin 1998, le Conseil fédéral a décidé d'introduire définitivement le modèle SLB. Parallèlement, il a augmenté la réserve SLB de 15,5 à 20,5 millions de francs, ce qui correspond à la masse salariale de quelque 155 postes supplémentaires de durée limitée. La mise en oeuvre des mesures décidées sur la base du catalogue CCDJP/DFJP implique une nouvelle augmentation. Le DFJP présentera une proposition en ce sens dans un second temps. Ainsi, et sous réserve d'évènements extraordinaires, les autorités fédérales compétentes en matière d'asile seront dotées des moyens nécessaires pour traiter les demandes d'asile qui sont attendues ces prochaines années, y compris les recours qui en découleront, et éviter tout accroissement des cas en souffrance. De plus, le Conseil fédéral a prolongé la mesure de renforcement du Corps des gardes-frontière par 100 membres du Corps des gardes-fortifications, engagés principalement à la frontière méridionale.

Réponse du Conseil fédéral.