Wortlaut

La marginalisation croissante des rentiers de l'AI, et en particulier l'augmentation du nombre des rentes accordées, de même que l'état du marché du travail, qui est en rapport étroit avec cette évolution, sont particulièrement préoccupants. Or, la population voit l'assurance-invalidité d'un oeil de plus en plus critique.

Outre l'augmentation du nombre des demandes de rentes, on constate depuis des années une hausse supérieure à la moyenne du nombre de personnes souffrant d'incapacités multiples ou de troubles psychiques. Selon les statistiques, le pourcentage de la deuxième catégorie a crû de 1,3 % depuis 1982. L'expérience montre qu'il est devenu plus difficile aujourd'hui de se réinsérer dans le monde professionnel.

L'octroi d'une rente est décidé principalement après une instruction méticuleuse qui implique naturellement un certain travail administratif. Par rapport à d'autres assurances sociales comme l'assurance-chômage, l'assurance-maladie, l'assurance-accidents, etc., qui effectuent aussi parfois de vastes instructions selon les cas, les charges administratives de l'assurance-invalidité sont étonnamment basses (2,6 % des dépenses); à titre de comparaison, ce pourcentage s'élève à 7,5 % dans les assurances-maladie, à 10,7 % à la CNA.

Evaluées à 7,5 milliards de francs par année, les dépenses de l'assurance soulèvent la question de la répartition des ressources. L'insuffisance de moyens financiers sur le plan de l'instruction et de la réinsertion ne fait finalement qu'accroître les charges de l'assurance, ce qui se reflète dans ses comptes annuels et contribue à ternir son image dans le public. Par ailleurs, les personnes handicapées risquent d'être progressivement écartées du monde professionnel par la concurrence des personnes en bonne santé à la recherche d'un emploi.

Partant de ce constat, je demande au Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Connaît-il la situation ? Comment compte-t-il y faire face ?

2. Utilise-t-on systématiquement toutes les possibilités de réinsertion disponibles, conformément au principe de l'assurance-invalidité qui suppose une réadaptation avant l'octroi d'une rente ?

3. Quelles dispositions ont été prises pour faire face à des mesures d'instruction toujours plus complexes ?

4. Les organes d'exécution disposent-ils du personnel nécessaire pour accomplir des tâches dont les exigences et le nombre ne cessent d'augmenter ?

5. Selon les statistiques de l'assurance-invalidité - édition de janvier 1997/98 -, on observe de grandes différences selon les régions en ce qui concerne le nombre des rentes accordées et le montant moyen de celles-ci. Comment ces écarts s'expliquent-ils ?

Stellungnahme des Bundesrates

Le Conseil fédéral partage la préoccupation de l'interpellatrice face à la forte augmentation, au cours des dernières années, des demandes de rentes comme des rentes accordées dans l'assurance-invalidité (AI). Le nombre des personnes touchant une rente en raison d'une maladie psychique a augmenté de façon disproportionnée.

Le traitement des demandes d'octroi de rentes AI exige de fait un travail administratif considérable. En tant qu'organes d'exécution de l'assurance-invalidité, les offices AI sont tenus de procéder à l'examen complet de toutes les demandes de prestations avant de rendre une décision. Ils doivent notamment déterminer l'état de santé de l'assuré et ses effets sur sa capacité de gain, et étudier les mesures de réadaptation raisonnablement exigibles. Ils instruisent les dossiers avec le concours de personnes ou de services externes : les offices AI réunissent des rapports et des informations provenant du corps médical en particulier et, dans le cas de personnes actives, des employeurs, afin de disposer des éléments nécessaires pour fonder la décision. Le cas échéant, des expertises supplémentaires de médecins spécialistes ou des examens auprès de centres d'observation médicale de l'AI (COMAI) ou de centres d'observation professionnelle de l'AI (COPAI) ont lieu.

Les charges administratives sont relativement faibles dans l'AI par rapport aux autres assurances sociales : au vu des statistiques récentes, les coûts administratifs et d'exécution se montent à quelque 3,6 % des dépenses totales de l'assurance.

Les offices AI ne peuvent traiter les demandes de prestations de manière fiable et consciencieuse qu'à condition de disposer de ressources humaines suffisantes dans les secteurs de l'instruction et de la réadaptation. Ces deux secteurs ont également recours à des tierces personnes. Or si l'instruction relève pour une grande part du secteur de tâches des offices AI, l'exécution de la réadaptation sur ordre des offices AI se fait presque entièrement par les centres de réadaptation professionnelle, tant privés que publics, spécialisés dans ce domaine. Les offices AI en supervisent l'exécution et interviennent si les mesures de réadaptation ordonnées se révèlent inappropriées pour les assurés concernés et s'il faut examiner d'éventuelles autres possibilités de réadaptation, voire envisager une rente.

L'AI finance intégralement les COMAI, les COPAI et les centres de réadaptation professionnelle. Ce financement revêt des formes différentes : dans le cas des COMAI, l'indemnisation consiste en règle générale en forfaits par cas qui sont fixés dans des contrats de prestations, tandis que les COPAI et les centres de réadaptation professionnelle appliquent les montants journaliers fixés dans des conventions tarifaires (et partiellement complétés par des prestations collectives, autrement dit les subventions aux frais de construction et d'exploitation).

Il s'ensuit que les charges administratives de l'AI couvrent une part considérable de l'activité d'instruction des offices AI mais pas l'exécution de la réadaptation. Celle-ci est détachée de l'administration de l'AI et financée au moyen des prestations individuelles et collectives de l'AI.

Le Conseil fédéral prend position de la manière suivante sur les différentes questions :

1. L'augmentation constante des demandes de rente - en particulier de la part de personnes psychiquement handicapées - enregistrée au cours des dernières années préoccupe également le Conseil fédéral. L'AI a pour tâche principale de rétablir, d'améliorer ou de sauvegarder la capacité de gain des personnes assurées. Dans le cadre de la 2e partie de la 4e révision de l'AI, qui selon toute vraisemblance n'entrera pas en vigueur avant le milieu de 2002, il est prévu d'accentuer encore ces efforts en vue d'une réinsertion professionnelle optimale.

Afin d'allouer de façon plus ciblée et plus conforme aux besoins les moyens financiers dont dispose l'AI, il faut tout d'abord disposer d'un matériel statistique suffisant. Une étude menée à l'échelon national par l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) et la Centrale suisse de compensation (CC) examinera en profondeur le taux de succès des mesures professionnelles de réinsertion prises pour les personnes handicapées. Cette étude montrera dans quelle mesure la réadaptation a abouti pour chaque assuré. Certains offices AI disposent déjà à l'heure actuelle de données ponctuelles, indiquant que l'AI a réalisé la réinsertion professionnelle d'un nombre étonnamment élevé de personnes handicapées.

Le Conseil fédéral a par ailleurs annoncé, dans son message relatif à la 1re partie de la 4e révision de l'AI qu'il examinait - en prévision du deuxième volet - un élargissement de l'éventail des prestations dans le domaine de la réadaptation professionnelle et la possibilité de recourir à des systèmes d'incitation pour les employeurs qui comptent des personnes handicapées dans leurs effectifs (voir le message du Conseil fédéral relatif à la 4e révision de l'AI, 1re partie, du 25 juin 1997, FF 1997 IV 141, chiffre 115.3).

2. Le principe selon lequel "la réadaptation prime la rente" n'a rien perdu de son importance à l'heure actuelle, c'est pourquoi l'AI l'applique dans le cadre des structures économiques existantes. L'AI peut compter en règle générale sur une équipe de professionnels disposant d'une longue expérience et de bons contacts dans l'industrie, les arts et métiers et l'administration. Ceci explique que, même dans l'environnement actuel, la réadaptation affiche régulièrement de bons résultats.

En définitive, seul l'examen au cas par cas permet de juger si toutes les possibilités de réadaptation qui entrent en ligne de compte pour un assuré donné ont été épuisées.

3. L'objectif visé dans le domaine de la réadaptation est une transparence accrue. L'OFAS est en train de s'entendre avec les offices AI sur des objectifs de prestations qui seront valables à partir de l'an 2000. Ils doivent notamment permettre à l'OFAS d'avoir une vue d'ensemble de l'évolution et du succès de travail de réadaptation, de l'évaluer et d'être à même de cibler ses mesures en fonction du résultat.

Par ailleurs, le nouveau concept de formation élaboré au cours des deux dernières années jette les bases d'une amélioration qualitative du travail accompli dans les offices AI. La qualité de l'exécution des tâches toujours plus exigeantes incombant aux collaborateurs des offices AI devrait s'en trouver améliorée. L'accent mis sur la formation et le perfectionnement a pour conséquence une légère hausse des coûts d'exécution de l'AI.

4. L'AI est organisée aujourd'hui au niveau cantonal. Les offices AI cantonaux et l'office AI pour les assurés à l'étranger appliquent l'assurance sous la surveillance de la Confédération, par l'intermédiaire de l'OFAS. L'organisation et l'emploi des ressources incombent aux cantons. Sur ce plan, l'engagement de personnel supplémentaire exige l'approbation de l'OFAS. En règle générale, les offices AI disposent d'un personnel spécialisé suffisant. L'office fédéral approuve les demandes de postes lorsqu'elles sont dûment fondées. Enfin, le controlling améliore les possibilités de pilotage et de comparaisons dont dispose l'OFAS.

Il n'est pas possible à ce jour de se prononcer sur le rapport qui existe entre l'effectif du personnel et le résultat du travail accompli dans un office AI. La nouvelle "Statistique sur l'expédition des affaires des offices AI" en cours d'élaboration à l'OFAS vise notamment à regrouper les données importantes concernant l'expédition des affaires et à mettre en lumière les rapports éventuels avec l'effectif. Au vu des premiers dépouillements, rien n'autorise à conclure que les rentes accordées diminueraient avec un personnel plus nombreux.

Toutes les mesures mentionnées aux chiffres 3 et 4 ont pour objectif d'amener les offices AI à traiter les demandes de prestations avec plus de compétence, de transparence et d'efficacité.

5. Des différences cantonales et régionales apparaissent tant au plan du montant moyen des rentes qu'à celui de la proportion des bénéficiaires de rentes dans la population active.

Les différences quant au montant moyen des rentes découlent des différences d'ordre économique entre les cantons. Le calcul de la rente AI suit le même système que pour les rentes AVS : le montant d'une rente AI est fondé - en plus du taux d'invalidité constaté - d'une part sur les années de cotisation et d'autre part sur le revenu de l'activité lucrative exercée (et les éventuelles bonifications pour tâches éducatives). Les rentes versées dans les cantons où le niveau des salaires est élevé sont par conséquent supérieures à celles des cantons où les salaires sont plus bas.

La proportion de bénéficiaires de rentes par rapport à la population active (= personnes qui auraient droit à une rente en cas d'invalidité d'au moins 40 %) s'échelonnait en 1998 entre 7,1 % et 2,9 %, avec une moyenne nationale de 4,1 %. De façon générale, les parties francophone et italophone de Suisse affichent, proportionnellement à leur population active, un taux de personnes invalides supérieur aux cantons germanophones.

Il n'existe à l'échelon national que des tentatives d'explication ou des hypothèses sur les causes de l'évolution des coûts de l'AI. On ne peut donc que faire des suppositions sur les raisons des disparités régionales et cantonales.

La structure différente de la population (âge, caractère urbain / rural, etc.), le volume et la nature des soins médicaux, le caractère attrayant de l'offre pour les personnes handicapées ou encore les possibilités de travail et de réadaptation offertes par le marché local de l'emploi constituent autant d'explications possibles. Il ne faut pas négliger non plus le pouvoir d'interprétation dont jouissent nécessairement les organes d'exécution dans le domaine des prestations de l'AI. Or le législateur s'était prononcé, il y a quelques années seulement, en faveur de la cantonalisation des offices AI et contre une solution fédérale, empêchant du même coup la Confédération d'exercer une influence marquée.

Au stade actuel et sur mandat de l'OFAS, une étude est en cours sur l'importance de l'évaluation médicale dans le processus de décision conduisant à l'octroi d'une rente AI. Les résultats de cette étude, qui seront repris dans le message relatif à la 2e partie de la 4e révision de l'AI, apporteront des données supplémentaires sur le rôle revenant aux évaluations des médecins consultés par les offices AI pour examiner l'état de santé et la capacité de gain des personnes assurées.

En outre, afin de préparer le terrain pour les mesures à prendre dans le cadre du deuxième volet de la révision, il convient d'examiner les tendances qui se dessinent sur la scène internationale dans le domaine de l'assurance-invalidité, par comparaison à la situation en Suisse. L'OFAS a donné un mandat de recherche dans ce sens. Les résultats de cette étude pourraient apporter également des explications s'appliquant à la Suisse.

Pour conclure, il convient de mentionner que le Conseil fédéral tient beaucoup à uniformiser davantage l'évaluation de demandes de rentes AI. Son but est d'introduire sous peu dans l'AI un service médical organisé à l'échelon régional. La base légale fondant cette mesure devrait être introduite soit d'ici le milieu de 1999, dans le contexte des mesures de stabilisation, soit dans le cadre du premier volet de la 4e révision de l'AI - dont l'entrée en vigueur est prévue pour le début de 2000 si le référendum est rejeté. Les médecins travaillant actuellement auprès des offices AI font partie du personnel des offices en question et ne sont qu'indirectement soumis à la surveillance de l'OFAS. En revanche, les médecins du service médical relèveront directement, sur le plan professionnel, de la surveillance de l'OFAS. Ceci devrait se traduire par une amélioration des bases médicales fondant les décisions de rentes et par une uniformité accrue des décisions de rente rendues en Suisse.

Réponse du Conseil fédéral.