Ausgangslage

L'initiative parlementaire vise à imputer aux cantons les frais d'investigation engagés pour un site inscrit ou susceptible d'être inscrit au cadastre des sites contaminés, s'il se révèle après coup que le site concerné n'est pas pollué. 60 % des frais ainsi imputés seraient remboursés aux cantons par la Confédération, un fonds spécifique étant prévu à cet effet.

La réglementation en vigueur à ce jour repose sur une révision de la loi sur la protection de l'environnement (LPE) intervenue le 21 décembre 1995. À l'époque, les Chambres fédérales avaient introduit les premières prescriptions légales concernant les sites pollués par les déchets ou sites contaminés (art. 32c à 32e LPE), enjoignant aux cantons d'établir un cadastre, accessible au public, des sites pollués par les déchets, et de veiller à ce que ces sites soient assainis. De plus, elles avaient défini à qui devait incomber la prise en charge des frais d'assainissement. La réglementation adoptée se fondait principalement sur la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant le financement des mesures prises par les autorités (exécution par substitution) pour la protection des eaux.

La réglementation en matière de sites contaminés s'est jusqu'ici révélée efficace. En effet, les cantons ont procédé rapidement au recensement des quelque 50 000 sites pollués et quelques centaines des 3 à 4000 sites à traiter ont déjà été assainis (état : 2002). Il n'est pas étonnant qu'un recensement systématique de cette ampleur ait donné lieu à l'inscription au cadastre de sites dont l'examen n'a révélé aucune pollution. En général, les frais d'une telle investigation étaient jusqu'ici portés au compte du détenteur du site. C'est cette pratique souvent jugée injuste que l'initiative parlementaire de Peter Baumberger (C, ZH) vise à corriger.

Wortlaut

Me fondant sur l'article 21bis de la loi sur les rapports entre les Conseils, je dépose l'initiative parlementaire ci-après sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces qui complétera la loi sur la protection de l'environnement par des dispositions réglementant la prise en charge des frais d'investigation pour l'inscription dans le cadastre des sites pollués ou pour leur radiation.

Art. 32d al. 4

Les cantons prennent à leur charge les frais d'investigation relatifs à un site inscrit ou susceptible d'être inscrit au cadastre (art. 32c al. 2) si l'investigation révèle que ce site n'est pas ou n'est plus pollué par des déchets.

Art. 32e al. 1

.... La Confédération en affecte le produit exclusivement au financement des indemnités visées aux alinéas 3 et 3bis. Les indemnités sont versées aux cantons en fonction des coûts engagés.

Art. 32e al. 3

Les indemnités accordées pour l'assainissement de décharges contrôlées et d'autres sites pollués par des déchets ne peuvent dépasser 40 % des coûts imputables et ne sont versées que si ....

Art. 32e al. 3bis

Les indemnités versées pour les investigations visées à l'art. 32d, al. 4, ne peuvent pas dépasser 60 % des coûts imputables.

Art. 32e al. 4

Le Conseil fédéral édicte des prescriptions sur la procédure de perception de la taxe ainsi que sur le montant des indemnités de la Confédération et sur les coûts imputables.

Begründung

Pour des raisons juridiques, l'ordonnance sur les sites contaminés, entrée en vigueur le 1er octobre 1998, ne réglemente pas la prise en charge des frais que génèrent, notamment, les investigations destinées à établir si un site est pollué (et s'il doit être inscrit dans le cadastre des sites pollués, conformément à la LPE).

Dans la pratique (voir l'aperçu donné dans la revue "Le droit de l'environnement dans la pratique" 1997, p. 758), de nombreux cantons imputent les frais de ces investigations au détenteur du site suspect (généralement au propriétaire du terrain où se trouve ce site), quel que soit le résultat de l'investigation. Cette approche ne respecte pas la volonté exprimée par le législateur lors de la récente révision de la LPE ; de plus, elle est contraire aux règles de procédure en usage et suppose d'emblée qu'il y a faute, ce qui est inadmissible.

Par conséquent, la LPE doit être complétée par des dispositions précisant que les frais engagés pour les investigations destinées à établir le cadastre des sites pollués ou à radier un site de ce cadastre seront systématiquement à la charge des pouvoirs publics s'il s'avère que le site considéré n'est pas pollué par des déchets menaçant l'équilibre écologique.

Pour alléger les charges financières des cantons, il faut qu'une part raisonnable des frais engagés pour les premières recherches sur le passé du site ou pour les premières analyses techniques soit couverte par la taxe prélevée en vertu de l'article 32e LPE pour financer l'assainissement des sites.

En vertu de l'art. 32e, al. 4, LPE, les prescriptions d'exécution doivent être édictées par le Conseil fédéral. Un groupe de travail composé de représentants des cantons et de l'OFEFP élaborera au cours du premier semestre 1999 les critères qui détermineront l'inscription d'un site au cadastre (ou la radiation de l'inscription). Il y a lieu de penser que l'impact sur l'environnement et la proportionnalité figureront parmi les critères retenus.

Verhandlungen

Sur proposition de sa Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie (CEATE), le Conseil national a donné suite à l'initiative Baumberger à la session d'automne 1999. Une sous-commission a alors été instituée, qui a repris et complété l'objectif visé par l'initiative parlementaire. Le principal point de désaccord entre les deux Chambres concernait le financement des analyses et de l'élimination de matériaux d'excavation provenant de sites pollués (art. 32bbis), le Conseil national estimant qu'il incombait à la personne ayant causé la pollution d'assumer le surcoût lié aux investigations et à l'élimination de tels matériaux d'excavation ou déblais s'agissant des sites ne nécessitant pas d'assainissement a priori.

La CEATE du Conseil des États a proposé au plénum de biffer à nouveau l'art. 32bbis LPE : à l'instar du Conseil fédéral, la commission craignait que l'adoption de cet article ne conduise les détenteurs des 40 000 à 50 000 sites contaminés de Suisse et qui ne sont pas à l'origine de la pollution à faire examiner au plus vite et à grands frais leur site afin d'élucider la question des responsabilités. Selon le scénario pour eux le plus favorable, ils n'auraient plus ensuite qu'à demander alors aux cantons de statuer sur les frais (avec possibilité de recours) pour ensuite faire éliminer dans les meilleurs délais les matériaux contaminés aux frais du pollueur.

Le Conseil des Etatss'est rallié à toutes les propositions de sa commission. Il a ainsi biffé à nouveau l'art. 32bbis du projet et a également suivi l'avis de sa commission sur les autres divergences, qui visaient surtout une reformulation et une simplification des nouveaux articles de la LPE.

Pour sa part, le Conseil national a confirmé sa volonté de conserver le " principe du pollueur-payeur " inscrit à l'art. 32bbis LPE : à ses yeux, il incombe en premier lieu à l'auteur de la pollution de répondre du dommage. La Chambre basse a toutefois fait un pas en direction du Conseil des États en précisant à l'art. 32bbis, al. 1 - et sur proposition de sa commission - que seuls les " travaux nécessaires " étaient imputables au pollueur. Cette restriction devait amener le détenteur à réduire au maximum le volume des matériaux d'excavation devant faire l'objet d'un traitement spécial, dans le cadre d'un changement d'affectation et compte tenu des dispositions applicables en matière de construction et d'aménagement du territoire, et donc limiter les frais finalement imputables au pollueur. En outre, ce dernier ne devrait plus prendre les frais concernés à sa charge que " pour autant que le détenteur n'ait pas pu, en y apportant toute la diligence requise, avoir connaissance de cette pollution ni de l'ampleur des coûts induits lorsqu'il a fait l'acquisition du terrain ". Le Conseil national a enfin précisé, toujours au même article, que le détenteur assumait la part des frais imputables aux personnes ayant causé la pollution si celles-ci ne pouvaient être identifiées ou si elles étaient insolvables.

Concernant toutes les autres divergences, le Conseil national s'est rallié aux décisions du Conseil des États.

Malgré le compromis voté par le Conseil national à l'art. 32bbis, le Conseil des États est resté sur ses positions. Au reste, les cantons avaient manifesté leur opposition à la solution adoptée par le Conseil national.

Pour débloquer la situation, la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie (CEATE) du Conseil national a pris contact avec les représentants des cantons et de la Conférence suisse des directeurs des travaux publics, de l'aménagement du territoire et de l'environnement (DTAP). S'exprimant au nom de la commission, Rudolf Rechsteiner (S, BS) et André Reymond (V, GE) ont expliqué que cette démarche visait à rapprocher les points de vue et que la solution proposée par la commission était strictement limitée dans le temps. L'auteur de la pollution ne pourrait être contraint de participer à l'assainissement que si le propriétaire a fait l'acquisition du terrain entre 1972 et 1997. En outre, ces droits ne pourraient être exercés que dans les quinze années suivant l'entrée en vigueur de l'art. 32bbis, soit jusqu'en 2021. Par ailleurs, le propriétaire du terrain devrait prouver qu'il n'a touché aucun dédommagement de la part de l'auteur de la pollution et qu'il n'a accepté aucune remise sur le prix d'acquisition en raison de la pollution. L'auteur de la pollution assumerait deux tiers au moins des coûts supplémentaires d'investigation et d'élimination des matériaux. Le propriétaire du site devrait donc assumer en moyenne entre 0 et 30 % des coûts supplémentaires. Le Conseil national a adopté la proposition de sa commission sans en débattre plus avant.

Le Conseil des États s'est rallié à la version adoptée par le Conseil national pour l'art. 32bbis à cette différence près que les auteurs de la pollution et les anciens propriétaires ne seraient plus tenus d'assumer " deux tiers au moins des coûts supplémentaires d'investigation et d'élimination " des matériaux, mais " une part appropriée " de ces mêmes coûts.

Les conseils n'ayant pu se mettre d'accord au terme de trois lectures, une conférence de conciliation a été convoquée. Elle a proposé par 13 voix contre 11 de se rallier à la décision du Conseil national, proposition suivie par les deux conseils.