Zusammenfassung

Message du 28 avril 1999 concernant la loi fédérale sur la libre circulation des avocats (Loi sur les avocats; LLCA)

Ausgangslage

Alors qu'au début du siècle, la Suisse ne comptait guère que quelque deux cent avocats, elle en compte plus de 6000 en 1998. Leur mobilité ne cesse d'augmenter et la nécessité d'une harmonisation des conditions d'exercice de la profession d'avocat se fait toujours davantage sentir. En vertu de l'art. 33, al. 2, de la Constitution (art. 95, al. 2, nCst), la Confédération pourvoit à ce que les certificats de capacité délivrés dans un canton soient valables dans toute la Confédération. Le présent projet de loi vise donc à fixer les modalités de la libre circulation des avocats en Suisse. Il comporte deux volets principaux : d'une part, il réalise la libre circulation des avocats au moyen de registres cantonaux ; d'autre part, comme conséquence de cette libre circulation, il unifie certains aspects de l'exercice de la profession notamment en matière de règles professionnelles et de surveillance disciplinaire.

Le projet réalise la libre circulation des avocats en développant les registres cantonaux des avocats pour remplacer le contrôle exercé aujourd'hui au moyen du système des autorisations cantonales. L'avocat qui entend pratiquer la représentation en justice demandera à être inscrit dans le registre des avocats du canton dans lequel il a son étude. Il devra à cette fin produire un brevet attestant qu'il a acquis des qualifications professionnelles répondant à certaines exigences de formation (licence en droit, stage d'une année au moins suivi d'un examen) et apporter la preuve qu'il remplit certaines conditions personnelles. Une fois inscrit au registre de son canton, cet avocat pourra pratiquer le barreau dans toute la Suisse sans autre autorisation. Le projet de loi contient des dispositions sur la tenue et la mise à jour permanente des registres cantonaux ainsi que sur la collaboration à instaurer entre les autorités de surveillance.

D'autre part, le projet de loi règle aussi les principes essentiels de l'exercice de la profession d'avocat. Il s'agit d'une unification, au niveau fédéral, des règles professionnelles figurant aujourd'hui dans les législations cantonales. L'unification des mesures disciplinaires constitue une autre mesure accessoire à la libre circulation.

Enfin, le projet de loi règle l'essentiel des modalités de la libre circulation des avocats ressortissants des États membres de l'Union européenne (UE), sur la base de l'accord entre la Confédération suisse d'une part et la Communauté européenne (CE) et ses États membres d'autre part sur la libre circulation des personnes.

Verhandlungen

Le Conseil national a décidé à l'unanimité d'entrer en matière sur le texte. Le point le plus contesté était l'indépendance des avocats. La Chambre basse a suivi la proposition Peter Baumberger (C, ZH) qui vise à poser des exigences strictes pour assurer l'indépendance des avocats dans l'intérêt des clients. Les avocats employés (p. ex. dans les compagnies d'assurances) ne peuvent pas être inscrits au registre des avocats et ne peuvent donc pas représenter des clients de leurs employeurs respectifs devant un tribunal. Cette disposition est une victoire pour les avocats indépendants. Ont donc ainsi été battues la proposition de la majorité de la commission des affaires juridiques, qui aurait fait inscrire au registre les avocats salariés oeuvrant pour les organisations à but non lucratif, et celle d'une conseillère nationale - Lili Nabholz (R, ZH) - qui voulait faire garantir aux avocats salariés l'indépendance et le secret professionnel dans le contrat de travail.

Un important objet de litige au Conseil des États était la question de savoir comment l'indépendance des avocats salariés devait être définie. Les partisans d'une solution plus libérale voulaient faire inscrire dans le texte que les avocats devaient éviter tout conflit d'intérêt. Il n'était pas question, selon eux, d'instaurer un monopole au profit des hommes de loi indépendants et inscrits au registre, car une telle mesure serait contraire au but visé par le projet, à savoir une libéralisation dans la profession. La majorité du Conseil a toutefois fait valoir que les avocats salariés devaient se conformer aux directives imposées par leurs employeurs et qu'ils ne pouvaient de ce fait pas être considérés comme indépendants au sens strict de la loi. C'est pourquoi ils ne peuvent être autorisés à défendre les intérêts d'une partie devant un tribunal. Les sénateurs ont finalement adopté, par 32 voix contre 11, cette formulation plus restrictive, qui avait également été proposée par une majorité de la commission après que la ministre de la justice Ruth Metzler se soit elle aussi ralliée à cette version. Selon cette disposition, les avocats sont considérés comme indépendants quand il n'existe aucun lien qui les expose, dans l'exercice de leur métier, à l'influence de tiers qui ne sont pas enregistrés dans un registre cantonal. Une proposition Fritz Schiesser (R, GL) visant à accorder la libre circulation aux avocats salariés d'organisations sans but lucratif a aussi été acceptée par 30 voix contre 2. Lors du vote sur l'ensemble, le projet de loi a été adopté par 36 voix contre 3.

Le Conseil national était à nouveau confronté à la question complexe et centrale de l'indépendance des avocats. Il a décidé que les avocats salariés devaient être des employés de personnes qui sont elles-mêmes inscrites au registre professionnel. La formulation du Conseil des États selon laquelle les avocats d' " organisations à but non lucratif " doivent être admis, a été modifiée par la majorité de la chambre, aux motifs qu'elle était trop étendue, pour être remplacée par la notion d'" organisation reconnue d'utilité publique ". La majorité du conseil a souligné que le principe du monopole n'était pas toujours respecté, à l'exemple de la représentation devant les tribunaux du travail ou des baux. De même, le conseil n'a rien voulu savoir de la décision du Conseil des États selon laquelle l'organisation juridique des cabinets d'avocats pouvait être choisie librement. Contre l'avis de la conseillère fédérale Ruth Metzler, la Chambre du peuple a maintenu le principe du secret professionnel absolu qu'il avait lui-même fait insérer dans le projet (art. 11bis).

Sur proposition d'Anton Cottier (C, FR), le Conseil des États a décidé, au vu des questions trop nombreuses qui n'avaient toujours pas été réglées, de renvoyer l'objet à la commission. Au cours du débat du 5 juin 2000, il a alors encore créé trois divergences. À l'art. 7, al. 1, let. d, le Conseil a souhaité maintenir la suppression de la disposition selon laquelle les avocats ne peuvent être inscrits au registre professionnel que s'ils n'ont pas subi de faillite dans les dix dernières années. Sur la question de l'indépendance des avocats, le Conseil a suivi la Chambre basse avec la voix prépondérante de son président. Les avocats " employés d'organisations à but non lucratif " pourront ainsi être inscrits au registre. Concernant les dispositions relatives au secret professionnel (art. 11, let. c), le Conseil a maintenu sa position (le secret de l'avocat n'est pas un droit absolu).

Le Conseil national a suivi la chambre haute sur l'art. 7, en maintenant toutefois par 102 voix contre 13 sa conception du secret professionnel.

Le Conseil des États s'est rallié à cette décision.

Au cours du vote final, les sociaux-démocrates, les Verts et quelques radicaux ont rejeté le projet de loi en raison des restrictions qui ont été décidées concernant l'inscription des avocats salariés au registre professionnel.