Wortlaut

1. Qu'advient-il en fait des passeurs qui sont arrêtés par les gardes-frontière et qui sont remis à la police cantonale compétente ?

2. Est-ce que le Corps des gardes-frontière reçoit un feed-back du canton ?

3. Qu'entend faire le Conseil fédéral, en collaboration avec les cantons, pour que les passeurs épinglés fassent l'objet d'une procédure pénale au sens de l'art. 23, al. 2, LSEE ?

4. Qu'entend-il entreprendre pour faire en sorte que les cantons respectent l'obligation de déclarer les cas ?

5. Qu'entend-il faire pour renforcer la collaboration dans ce domaine avec les États voisins ?

Begründung

L'un des phénomènes les plus inquiétants auxquels on assiste depuis un certain temps est la forte augmentation du nombre des passeurs. Bien que nous soyons entourés d'États de droit, jour après jour, des éléments criminels font passer illégalement des demandeurs d'asile dans notre pays. D'après les chiffres officiels de la douane de janvier 1999, 982 passeurs ont été arrêtés en 1998. L'année précédente ils n'étaient que 500. Plus de la moitié de ces passeurs (523) étaient originaires de la République fédérale de Yougoslavie. Le nombre réel de passeurs est donc énorme et devrait être plusieurs fois supérieur aux chiffres donnés ci-dessus. Le tarif de cette forme moderne de traite des hommes peut atteindre 4000 francs par personne.

Mais le scandale tient surtout au fait que rares sont les cas où une poursuite pénale au sens de l'art. 23, al. 2, LSEE se termine par une condamnation des passeurs. Une étude menée dans plusieurs cantons frontaliers montre qu'une seule condamnation a été prononcée en 1998 (jugement du 30.04.1998 du Tribunal de district de Bülach). Davantage de jugements sont prononcés pour violation de l'art. 23 al. 1. Mais comme il ne s'agit pas à proprement parler de cas classiques où les passeurs agissent pour s'enrichir, les amendes sont purement symboliques, comme l'ont montré trois jugements prononcés dans le canton du Tessin, qui ont condamné les contrevenants à des amendes allant de 50 à 150 francs.

Résultat : l'art. 23, al. 2, reste pratiquement lettre morte. Et cela stimule ainsi les passeurs, dont les pratiques sont aujourd'hui un véritable commerce.

Les recherches ont également montré que les cantons n'ont de manière générale aucune vue d'ensemble de la situation des poursuites pénales intentées contre les passeurs. Or les cantons ont l'obligation de déclarer tous les jugements en rapport avec les infractions à la LSEE, en vertu de l'ordonnance du 28.11.1994 sur la communication. Tant que la Confédération ne remettra pas de l'ordre, il sera impossible de mener efficacement la lutte contre les passeurs.

Stellungnahme des Bundesrates

Le Conseil fédéral partage l'avis de l'interpellant qui relève que l'activité de passeur représente un phénomène actuel des plus écoeurants, en particulier parce qu'il tire profit de la situation de nécessité d'êtres humains et notamment de demandeurs d'asile. C'est pourquoi, il y a lieu de combattre ce mal en utilisant tous les moyens. Pour le Conseil fédéral, il est clair qu'on ne peut pas lutter efficacement contre cette activité avec une unique mesure. Pour une intervention efficace dans ce domaine, nous avons plutôt besoin d'un ensemble d'instruments, tels que ceux qui figurent ci-dessous :

* un échange systématique d'informations, des analyses de situation fiables et des profils de risque transposables à la pratique, qui rendent possible une exécution efficace par toutes les autorités se consacrant à la migration - les participants au récent sommet des ministres compétents d'Allemagne, d'Autriche, de France, d'Italie, de la Principauté de Liechtenstein et de Suisse partagent cet avis -,

* des contrôles à la frontière fixes ou mobiles en fonction de la situation par du personnel spécialisé,

* une politique et une pratique en matière de visas conséquentes et adaptées à la situation,

* une utilisation judicieuse des moyens juridiques à disposition (droit pénal, mesures de police des étrangers, etc.),

* une collaboration internationale étendue et efficace.

Ad 1 :

Les passeurs arrêtés sont en principe remis par le Corps de gardes-frontière (Cgfr) à la police cantonale compétente. Celle-ci les remet en règle générale aux autorités cantonales compétentes en matière d'instruction pénale. Toutefois, avec l'accord tacite ou explicite de ces dernières, les passeurs épinglés, qui ne sont pas des ressortissants suisses ou des étrangers domiciliés dans notre pays, sont en pratique fréquemment refoulés immédiatement hors de nos frontières en raison de l'existence de conventions avec nos États voisins sur le refoulement à la frontière.

Le Cgfr tient une statistique de tous les passeurs qu'il a interceptés, même ceux qui, sans avoir fait l'objet d'une condamnation, ont été expulsés à l'étranger.

Ad 2 :

Le Cgfr n'obtient actuellement pas ou peu d'informations en retour de la part des cantons sur les condamnations prononcées à l'encontre de passeurs, ce qu'un sondage de l'OFE auprès des autorités cantonales a confirmé. Certains cantons ont par ailleurs indiqué que pour des raisons juridiques (en particulier en relation avec le droit à la protection des données), il n'est pas possible de transmettre de telles informations.

Le Conseil fédéral est pour sa part d'avis que les cantons ne devraient certes pas renseigner le Cgfr sur un cas particulier, mais ils devraient le faire de manière générale en lui communiquant le nombre de passeurs condamnés, le genre de jugements rendus et les peines prononcées.

Ad 3 :

La formulation de la question laisse entendre que les cantons ne prononcent aucun ou trop peu de jugements contre les passeurs. À ce sujet, il sied de relever les faits suivants.

Les passeurs peuvent, en vertu de la Loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE ; RS 142.20), faire l'objet d'une condamnation pénale. Ainsi, celui qui, en Suisse ou à l'étranger, facilite ou aide à préparer une entrée ou une sortie illégale ou un séjour illégal sera puni de l'emprisonnement jusqu'à six mois (art. 23 al. 1 LSEE). À cette peine pourra être ajoutée une amende de 10'000 francs au plus. Si l'acte est commis dans le dessein d'enrichissement ou en bande (activité de passeurs proprement dite), la peine prévue par la loi sera alors l'emprisonnement jusqu'à trois ans et une amende jusqu'à 100'000 francs (art. 23 al. 2 LSEE).

Une enquête de l'OFE et un sondage mené auprès de tous les cantons ont en effet démontré que relativement peu de jugements ont été prononcés à l'encontre de passeurs. Ainsi, ces deux dernières années, le DFJP a reçu environ 800 communications de jugements cantonaux relatifs au domaine de la LSEE qui par ailleurs, pour la plus plupart, ne concernaient pas l'activité de passeurs, mais d'autres états de fait de la LSEE, soit par exemple, le séjour illégal en Suisse, le travail au noir, la complicité, etc. Dans l'ensemble, 60 jugements ont été prononcés en rapport avec des activités de passeurs et la majorité d'entre eux en application de l'art. 23, al. 1, LSEE (sans dessein d'enrichissement). Seuls sept jugements ont été rendus sur la base de l'alinéa 2 (avec dessein d'enrichissement illégitime). En outre, les différents jugements ont clairement démontré une certaine disparité quant à la fixation de la peine parmi les autorités judiciaires des cantons.

Le nombre peu élevé de jugements cantonaux de passeurs s'explique pour les raisons suivantes.

* Les preuves suffisantes sur le plan légal d'une activité de passeurs et en particulier du dessein d'enrichissement qui s'y rapporte sont souvent difficiles à récolter.

* Les cas les plus graves, et donc ceux auxquels il faut s'intéresser en premier lieu, d'activité organisée de passeurs exercée dans un but lucratif, sont commis par des groupuscules qui agissent souvent dans l'ombre en utilisant des intermédiaires et dont les instigateurs ne se manifestent pas dans la région frontalière.

* Le Cgfr et la police arrêtent souvent des parents de personnes vivant en Suisse et il n'y a alors, de prime abord, aucun dessein d'enrichissement illégitime, c'est pourquoi il existe la possibilité de faire abstraction de toute peine.

Néanmoins, il y a lieu de relever qu'indépendamment de la condamnation pénale de ces cas, des mesures administratives, dont l'importance ne saurait être sous-estimée, peuvent être prononcées. Les rapports du Cgfr et de la police permettent souvent la prise de mesures d'éloignement sans égard à une condamnation pénale ultérieure. Ainsi, par exemple, l'OFE a prononcé en 1998 une interdiction d'entrée à l'encontre de 121 personnes soupçonnées de s'être adonnées à une activité de passeurs. Les autorités fédérales saisiront néanmoins l'occasion de cette interpellation pour recommander instamment aux cantons de poursuivre dorénavant l'activité de passeurs de manière encore plus conséquente.

Dans ce cadre, il sied encore de mentionner que ces mesures répressives contre les passeurs sont certes importantes, mais ce ne sont pas les seuls instruments pour combattre ce fléau. La lutte contre l'activité de passeurs ne sera efficiente que lorsque, à côté de la répression, nous nous attaquerons aux causes de ce phénomène et surtout, lorsque nous disposeront d'instruments efficaces dans le domaine de la prévention. Un système optimal de renseignement et d'information revêt, dans ce contexte, une grande importance. L'amélioration de ce système est un but du groupe de travail "Trafficking, analyses de situation et profils de risque", dont l'OFE assume la direction. Ce dernier s'occupe, en sus de la canalisation du flux d'informations, de l'évaluation des informations et de l'établissement de profils de risque, également de la problématique "condamnation des passeurs". Il devrait présenter un concept avec des propositions concrètes jusqu'en automne 1999.

Les questions concernant l'instrumentation juridique sont actuellement examinées dans le cadre de la révision de la LSEE. Les questions liées à l'amélioration de l'information du Cgfr par les cantons (question 2) et à une poursuite pénale plus conséquente seront abordées par la cheffe du DFJP lors de la Conférence des chefs des départements cantonaux de justice et police

Ad 4 :

Selon l'article 3 de l'Ordonnance du 28 novembre 1994 réglant la communication des décisions pénales prises par les autorités cantonales (Ô sur la communication ; RS 312.3), les cantons sont tenus de communiquer au Ministère public de la Confédération les jugements rendus concernant des infractions à la LSEE. Celui-ci les transmet aux services intéressés de la Confédération.

Sur la base de l'enquête de l'OFE et en particulier du sondage effectué auprès des cantons, le Conseil fédéral ne possède aucune indication permettant de conclure que les cantons n'observent pas leur devoir de communication.

Un autre problème est à relever dans ce contexte, soit le fait que les cantons ne tiennent pas, ou de façon insuffisante, de statistique concernant les passeurs. Dans les cantons, il n'existe fréquemment qu'une seule statistique relative aux cas de la LSEE qui englobent aussi bien le travail au noir, que le séjour illégal en Suisse, la complicité et autres. Il y aura lieu d'examiner si une statistique plus fiable peut être mise sur pieds.

Ad 5 :

Pour lutter contre l'activité de passeurs, la collaboration internationale non seulement avec les États voisins, mais avec l'ensemble de la communauté d'États est vraiment cruciale. Seule une coopération internationale renforcée permet de s'opposer de manière efficace à l'activité de passeurs. Voici trois mots-clés :

* Une convention de l'ONU sur le crime organisé et un protocole additionnel sur l'activité de passeurs, qui sont sur le point de voir le jour, envisagent de combler la lacune actuelle en matière de coopération. La Suisse (ODR, OFE) participe aux travaux qu'il est prévu de terminer l'année prochaine.

* La qualité de membre d'Europol, dont l'un des buts essentiels est la lutte contre les passeurs, est provisoirement réservée aux États de l'Union européenne. Le Conseil fédéral tente néanmoins d'améliorer la collaboration avec Europol. La convention Europol, qui est entrée en vigueur le 1er octobre 1998, prévoit expressément une coopération avec des États tiers. Europol élabore actuellement les critères et les modalités d'une telle coopération.

* Finalement, les accords avec nos États voisins de coopération transfrontalière en matière policère contribuent à rendre la lutte contre le domaine des passeurs plus efficace.

Dans ce contexte, il sied de mentionner qu'au cours du mois de juillet, à l'occasion de son entrée en fonction, la cheffe du DFJP a rendu diverses visites aux États voisins de la Suisse, lors desquelles des questions de migration ont été évoquées. La problématique liée à l'activité de passeurs a été soulevée en particulier avec l'Italie. Aussi a-t-il été décidé d'instituer un groupe de travail mixte Suisse-Italie qui devra traiter notamment de la coopération en matière de lutte contre l'activité de passeurs. De plus, la Suisse a appris avec satisfaction que la nouvelle loi italienne sur les passeurs, qui prévoit également une peine pour l'activité de passeurs au détriment d'un autre État, est élaborée avec l'urgence qui s'impose. Une rencontre entre les ministres de l'Intérieur d'Allemagne, d'Autriche, de France, d'Italie et de la Principauté de Liechtenstein a eu lieu en août 1999, au Bürgenstock, sous la présidence de la cheffe du DFJP. Les ministres ont décidé de créer un "partenariat d'informations au sein des pays alpins" et d'accorder notamment la priorité à la lutte contre les passeurs.

Réponse du Conseil fédéral.