Wortlaut

Le Conseil fédéral est invité à élaborer une modification de l'article 3 LHID dans le but qu'une part de l'impôt (par exemple un tiers) d'un contribuable tirant l'essentiel de son revenu d'une activité rémunérée dans un autre canton que celui où il séjourne revienne au canton de son lieu de travail.

Begründung

La LHID stipule en son article 3 que les personnes physiques sont assujetties à l'impôt en fonction de leur lieu de domicile. Ce principe, qui est confirmé par la jurisprudence du Tribunal fédéral, est inéquitable lorsque le contribuable tire l'essentiel de ses revenus d'une activité lucrative dans un autre canton.

En effet, le canton du lieu de travail du contribuable séjournant dans un autre canton assure les frais d'infrastructure et des frais de fonctionnement liés au poste de travail. Il est dès lors logique qu'un tel contribuable participe à la couverture de ces frais en versant une partie de ses impôts à son lieu de travail.

Les villes procurent l'essentiel des emplois dans notre pays. Leurs charges sont d'autant plus lourdes dans la mesure où de nombreux contribuables aisés ont cherché un lieu de résidence dans un canton plus avantageux sur le plan fiscal. Un correctif doit indiscutablement être recherché pour promouvoir une meilleure solidarité fiscale sur le plan intercantonal.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Il est exact que le revenu d'activités lucratives des personnes physiques est généralement imposé au lieu de domicile et non pas au lieu de travail. Les revenus d'activités lucratives ne sont imposés au lieu de travail que pour deux catégories de personnes. La première est celle des entreprises individuelles, la seconde celle des cadres qui ne rentrent pas chaque jour à leur domicile. Dans ce dernier cas, la notion de cadre est interprétée d'une manière très restrictive par la jurisprudence du Tribunal fédéral. Il est ainsi interdit au canton du lieu de travail d'imposer les revenus des employés exerçant une activité lucrative sur son sol mais domiciliés à l'extérieur de ses frontières.

La demande de modification de l'article 3 LHID, contenue dans la motion, pourrait donner l'impression que la répartition intercantonale de l'impôt est réglée dans cette loi. Ce n'est pourtant pas le cas. La Constitution fédérale prévoit bel et bien depuis 1874, en son art. 46, al. 2, que la législation fédérale devra statuer les dispositions nécessaires en vue d'éviter la double imposition (dans la nouvelle constitution, il s'agit de l'art. 127 al. 3). Le Parlement n'a pourtant jamais élaboré une telle loi. C'est le Tribunal fédéral qui a rempli cette lacune dans une jurisprudence très abondante et très différenciée. Le droit intercantonal de la double imposition n'était donc, jusqu'à l'introduction de la LHID, qu'un droit jurisprudentiel. L'introduction de cette loi n'a pas changé grand chose à cela. Les articles 3 et 4 LHID fixent les conditions de base du rattachement fiscal. Ils ne contiennent toutefois pas de norme de conflit pour le cas où divers cantons élèveraient des prétentions fiscales concurrentes. Il n'existe donc aucune loi sur la répartition intercantonale de l'impôt.

2. Les tendances politiques dans ce domaine ne sont d'ailleurs pas convergentes. Le Conseil fédéral par exemple, au printemps 1999, a dû traiter une interpellation Schüle (98.3648) et une question ordinaire Burgener (98.1200), qui condamnaient la tendance du canton de Berne, en tant que canton de lieu de travail, à faire figurer dans son registre fiscal les personnes qui travaillent pendant la semaine sur son territoire tout en étant domiciliées ailleurs.

Il est facile d'expliquer le droit d'imposition accordé aux cantons de domicile : ce sont eux qui supportent les coûts d'éducation des enfants de ceux qui font la navette entre leur domicile et leur lieu de travail, ainsi que les contributions destinées aux soins des personnes âgées qui exerçaient autrefois leurs activités lucratives en dehors du canton. Il est vrai que les villes d'une certaine importance prennent également en charge des prestations considérables en ce qui concerne l'infrastructure des transports et les institutions culturelles ; ces derniers éléments constituent toutefois aussi un attrait important pour l'établissement d'industries et de sociétés de services présentant un haut potentiel fiscal manquant aux régions limitrophes. D'un autre côté, il faut également considérer le fait que beaucoup de communes et par conséquent de cantons, se trouvant à la périphérie des grandes villes, se verraient confrontés à de réelles difficultés financières s'ils devaient céder une partie importante de leurs revenus fiscaux.

3. En ce qui concerne le partage du produit de l'impôt proprement dit, tel qu'il est proposé dans la motion, celui-ci comporte certains défauts. Premièrement, en droit fiscal intercantonal, le partage du produit de l'impôt n'est pas prévu. En Suisse, les facteurs de l'impôt (parts de revenu et de fortune) sont attribués aux collectivités dans la mesure où elles y ont effectivement droit. Ceci a pour conséquence que ces facteurs sont imposés au taux en vigueur dans lesdites collectivités. Ce serait donc une solution trop schématique que de verser simplement un tiers des impôts payés par une famille au canton du lieu de travail, lorsque 51 % du revenu total ou plus proviennent d'une activité lucrative dépendante exercée dans un autre canton. La proposition faite dans la motion ne tient pas non plus compte de la propriété des biens immobiliers en dehors du canton. Dans la proposition de modification de la loi, on omet aussi de régler le partage du produit de l'impôt lors de concurrence entre plusieurs cantons de lieu de travail.

4. Au surplus, il faut signaler que le but recherché par la motion, à savoir une répartition des ressources, pourrait facilement être contourné. Les sociétés de service comme les sociétés de conseil et les sociétés de révision envoient leurs collaborateurs auprès de leur clientèle disséminée dans un rayon assez vaste. Ces sociétés ont, de nos jours, la plus grande partie de leur personnel au siège principal ou dans des filiales situées dans les grandes villes. Ces places de travail pourraient toutefois être transférées, sans difficultés, dans des communes situées dans d'autres cantons. Même le propriétaire d'une exploitation artisanale pourrait déplacer sa société dans une commune périphérique, hors du canton, et desservir depuis là sa clientèle citadine. D'une manière générale, il est à craindre que le but recherché par la solution proposée sera contourné par des locations de personnel.

Ces quelques exemples démontrent que l'imposition au lieu de travail demande une réglementation très différenciée. Le recensement de la population effectué en 1990 - ayant révélé environ 350 000 personnes faisant la navette d'un canton à l'autre - a clairement démontré que la réglementation proposée mènerait à un surcroît de travail administratif considérable.

5. Enfin, il convient de rappeler les efforts de la Confédération et des cantons en ce qui concerne la réforme de la péréquation financière. La nouvelle péréquation financière, actuellement en procédure de consultation, prévoit, entre autres, deux instruments qui doivent compenser d'une manière ciblée les charges des villes-centres : une compensation intercantonale institutionnalisée des charges et une compensation des charges excessives par la Confédération. Ce dernier instrument a pour but de compenser les charges structurelles particulières de certains cantons, notamment dans le domaine des transports publics régionaux, mais aussi les charges excessives dues à des facteurs sociodémographiques (pourcentage supérieur à la moyenne de personnes âgées, de bénéficiaires d'aide sociale, de population étrangère et de personnes au chômage). Les cantons avec de grands centres urbains vont spécialement profiter de cette mesure. Les prestations des centres urbains, dont profitent les citoyens d'autres cantons, devront être prises en compte par la compensation intercantonale des charges, ceci en particulier dans le domaine des transports publics d'agglomération, des universités, des hautes écoles, de la médecine de pointe et des cliniques spéciales, des institutions culturelles d'importance supracantonale, etc. De cette manière, on arrivera à effectuer des compensations selon le principe du bénéficiaire, ce qu'il faut préférer à une répartition arbitraire de l'impôt, voire à une correction schématique isolée dans une pratique jurisprudentielle très différenciée.

6. En résumé, le Conseil fédéral considère que le changement proposé de l'article 3 LHID n'est pas propre à résoudre les problèmes dont il est question. Au surplus, ce changement ne pourrait être réalisé que moyennant un énorme surcroît de travail administratif de la part des cantons.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.