Wortlaut

La détermination de l'emplacement des antennes servant au réseau de téléphonie mobile provoque de grands conflits d'intérêts. Partant de ce constat, je demande au Conseil fédéral de répondre à la question suivante :

N'est-il pas d'avis que les dispositions légales, notamment la loi sur les télécommunications (LTC ; RS 784.10), devraient être modifiées de sorte que les détenteurs d'une concession de radiocommunication mobile comme Swisscom, Orange et Diax soient tenus, quand c'est possible, de s'accorder sur l'emplacement des antennes et de les exploiter en commun si la technique le permet ?

Begründung

Les exploitants d'appareils de téléphonie mobile se livrent présentement à une concurrence sauvage. Comme l'expérience le montre dans les cantons et les communes, ils ne sont guère disposés, faute de disposition contraignante, à dévoiler leurs intentions quant au développement de leur réseau ni à s'accorder avec leurs concurrents sur l'emplacement des antennes. Les mesures prises par certains cantons pour coordonner les efforts en la matière sont certes louables et encourageants. Toutefois, en l'absence de dispositions fédérales claires, le succès de ces efforts dépendra par trop du bon vouloir des opérateurs. Il importe que ceux-ci fassent connaître les emplacements prévus pour leurs antennes afin que les autorités puissent, sur la base des dispositions à édicter, coordonner de façon adéquate leur mise en place. Au vu des questions soulevées par ce problème (comme la mise en danger de la population par le smog électrique, la protection du paysage, un coût collectif plus élevé si chaque concessionnaire érige ses antennes comme bon lui semble en l'absence de toute concertation, la protection des consommateurs, etc.), une coordination s'impose dans les meilleurs délais.

En octroyant la concession aux trois opérateurs que sont Swisscom, Orange et Diax, les autorités fédérales ont malheureusement omis de leur imposer l'obligation légale de coordonner la mise en place des antennes servant à l'exploitation des téléphones mobiles. Une coordination en la matière doit cependant être instituée sans tarder eu égard aux exigences de l'aménagement du territoire, de la protection du paysage, de la santé et de la protection des consommateurs. Elle se justifie en outre du point de vue économique, car il importe avant tout de mettre en place un réseau de qualité.

Stellungnahme des Bundesrates

Au cours de la première phase de libéralisation des télécommunications, des problèmes ont surgi concernant la construction des nouveaux réseaux de téléphonie mobile. Vu le nombre élevé d'antennes à mettre en place, les autorités cantonales et communales ont été fortement sollicitées en matière d'autorisations de construire et se sont montrées dépassées par l'intense activité engendrée en matière de construction. En outre, le développement rapide des réseaux, qu'il s'agisse des réseaux des nouveaux opérateurs de téléphonie mobile ou de ceux des opérateurs déjà existants, et le fait que les valeurs préventives pour le rayonnement non ionisant n'étaient pas encore connues, ont engendré des craintes dans la population quant à d'éventuels dangers pour la santé.

La LTC révisée, entrée en vigueur le 1er janvier 1998, prévoit la libéralisation du secteur des télécommunications et l'introduction d'un régime de concessions pour les services et les réseaux de télécommunication. Le législateur part du principe que les objectifs de la politique nationale des télécommunications seront mieux atteints en régime de concurrence qu'en régime de monopole partiel, comme c'était le cas jusqu'alors (FF 1996 III 1374). Comme le montrent les expériences faites dans l'UE ainsi que dans tous les pays de l'OCDE, il est nettement plus efficace de fournir à la population des services de télécommunications mobiles ou filaires en situation de concurrence effective qu'en situation de monopole. Depuis 1998, la population de la majorité des pays de l'OCDE est desservie par un minimum de deux opérateurs de téléphonie mobile, voire quatre et plus dans la plupart des pays. Dans tous les cas, les tarifs ont fortement diminué et les services offerts sont de plus en plus demandés. Les services mobiles sont considérés par l'OCDE comme essentiels pour le développement de la société de l'information ainsi que pour le maintien de la compétitivité. L'UE a d'ailleurs soumis ses États membres à l'obligation d'attribuer au moins trois concessions nationales pour des réseaux de téléphonie mobile. Quant à la Suisse, elle a accepté, dans le cadre de l'OMC (GATS), de se soumettre aux obligations de libéralisation des services de télécommunication et des infrastructures. Selon ces accords, le nombre de concessions ne peut être limité que pour des raisons particulières, par exemple une pénurie de fréquences. Selon les fréquences disponibles, la Commission fédérale de la communication, autorité indépendante, a octroyé au printemps 1998 à chacune des deux entreprises Diax et Orange une nouvelle concession nationale, avec pour objectif à long terme la couverture d'environ 95 % de la population du pays. Swisscom possédant une concession conformément à l'art. 66, al. 2, LTC, trois opérateurs de téléphonie mobile (Swisscom, Diax et Orange) se partagent donc le marché suisse aujourd'hui.

L'utilisation commune au cas par cas des emplacements et des mâts d'antennes est déjà réglée dans la LTC (art. 36 al. 2), mais peut être adaptée si besoin est. Néanmoins, si toutes les antennes étaient utilisées en commun, cela reviendrait à créer un seul réseau, et donc une situation de monopole. La concurrence entre les services serait alors fortement limitée, et la concurrence entre les infrastructures tout bonnement supprimée. C'est ce que le législateur a expressément voulu éviter dans la LTC. La concurrence entre les services dépend justement très nettement de l'infrastructure utilisée. Cela concerne aussi bien les caractéristiques fonctionnelles des services, le degré de couverture, la qualité, les coûts pertinents pour les tarifs demandés au consommateur, et l'innovation. Une mise en commun de tous les réseaux serait donc totalement contraire au principe de base d'ouverture du marché. En outre, interdire la construction de réseaux supplémentaires constituerait une violation des obligations de la Suisse envers l'OMC (GATS).

Quant aux questions légales concernant la construction et le plan pour les réseaux de téléphonie mobile, vu les conditions actuelles, elles ne sont pas traitées dans le cadre de l'octroi des concessions, mais dans celui des procédures d'autorisations de construire. Dans les zones à bâtir, ce sont les communes et les cantons qui autorisent l'installation des antennes ; hors des zones à bâtir, une telle autorisation est délivrée par les cantons conformément à l'article 24 de la loi sur l'aménagement du territoire (LAT), si l'implantation des antennes n'a pas été prévue par les plans d'affectation.

Néanmoins, afin que la coordination des sites puisse être mieux prise en compte, la Commission fédérale de la communication, en tant qu'autorité compétente, a prévu d'introduire dans les futures concessions de téléphonie mobile UMTS des conditions selon lesquelles les exploitants seront obligés d'utiliser des antennes en commun lorsque cela est possible. En outre, les exploitants sont expressément tenus de présenter assez tôt leurs plans de construction aux cantons et d'apporter leur collaboration lors des procédures nécessaires à une coordination des différents sites. L'OFCOM va développer ces procédures, avant le début des constructions des réseaux UMTS, avec le concours des cantons.

D'autre part, s'agissant des immissions de rayonnement électromagnétique, l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI) est entrée en vigueur le 1er février 2000, fixant des valeurs limites en application de la loi sur la protection de l'environnement (LPE). Les inquiétudes de la population ont donc été prises en compte, et la sécurité juridique dans ce domaine est garantie. À cet égard, l'ORNI est l'instrument juridique adéquat pour assurer la protection contre un rayonnement trop élevé. Par contre, la mise en commun des emplacements ne résoudrait pas le problème du rayonnement non ionisant, puisque le fait d'utiliser les sites en commun pourrait produire un rayonnement local plus élevé qu'en cas de répartition des antennes sur des sites différents. La demande actuelle croissante en matière de communication mobile exige la construction d'antennes supplémentaires, afin que la capacité de communication nécessaire puisse être fournie. Les valeurs préventives fixées dans l'ORNI doivent être strictement respectées, dès la mise en exploitation s'il s'agit de nouvelles installations de téléphonie mobile et dans les délais d'assainissement prévus dans le cas des installations existantes. Il a déjà été recommandé aux autorités responsables en matière de construction, au début de 1999, d'imposer des valeurs préventives de l'ordre de celles de l'ORNI lors de l'octroi d'autorisations de construire pour des antennes.

Il n'y a donc aucune raison de remettre en question les principes et objectifs fixés par le législateur en 1997. Les instruments juridiques en vigueur (LTC, LAT, LPN, LPE ainsi que ORNI) sont suffisants sur le plan fédéral. Les autorités fédérales soutiendront néanmoins résolument les cantons, si besoin est, dans l'application de ces instruments et notamment de l'ORNI.

Réponse du Conseil fédéral.