Wortlaut

L'afflux de réfugiés kosovars s'est fait sentir plus tôt que prévu et les possibilités d'hébergement se révèlent d'ores et déjà insuffisantes. Bien qu'une partie seulement du contingent de 2500 réfugiés soit arrivée, la Suisse a atteint la limite de ses capacités. Il faut s'attendre à ce que de nouveaux groupes de réfugiés se présentent tous les jours à nos frontières. S'il est encore possible de trouver des logements supplémentaires, cette source ne va pas tarder à se tarir. La répartition entre les cantons va également atteindre ses limites. Des mesures d'urgence et des dispositions fondées sur le droit de nécessité s'imposent, face à la gravité d'une situation qui menace d'empirer : elles ont d'ailleurs été annoncées par le Conseil fédéral le 31 mai 1999.

Nous invitons le Conseil fédéral à répondre aux questions suivantes :

1. Quelle est la situation dans les centres d'accueil ? Comment se propose-t-il de faire face à l'évolution de la situation ?

2. Quelles mesures le Conseil fédéral a-t-il prévues ? À quelles conditions et quand seront-elles prises ?

3. Dans quels domaines prévoit-il d'appliquer le droit de nécessité ?

4. Dans quelle mesure entend-il renforcer le Corps des gardes-frontière ?

5. Dispose-t-il de plans concernant l'admission provisoire, le ravitaillement et le rapatriement d'un grand nombre de personnes, ou a-t-il donné mandat de les établir ?

6. Est-il disposé, le cas échéant, à confier des tâches d'assistance en faveur des réfugiés à des chômeurs, à des volontaires ou encore à des organisations civiles qui travailleraient sous la direction de l'armée ou de la protection civile ?

7. Au vu de l'afflux de personnes déplacées par la guerre auquel il faut s'attendre, est-il disposé à examiner la possibilité d'héberger ces personnes dans des camps de la Confédération, à proximité des centres de premier accueil, plutôt que de les répartir entre les cantons ?

8. Est-il, lui aussi, d'avis que la Suisse est, à plus d'un titre, exagérément attrayante pour les requérants d'asile en raison :

- de notre pratique traditionnellement très libérale en matière d'asile ;

- de la lenteur de la procédure et des prestations sociales généreusement accordées ?

- le fait d'annoncer le pourcentage élevé de requérants par rapport au nombre d'habitants et de faire état de possibilités d'hébergement auprès de familles peut-il également être interprété comme un signal positif ?

9. Ne pense-t-il pas qu'il faut d'ores et déjà préparer et prendre des mesures en vue du retour des personnes déplacées par la guerre ? Il conviendrait notamment d'éviter de les intégrer en Suisse, d'étudier les obstacles administratifs, tels que les pièces de légitimation non valables ou l'absence d'offices compétents sur place, d'établir des accords de transit en vue d'assurer le rapatriement par la voie terrestre et d'élaborer des mesures d'incitation.

10. A long terme, quel rôle pourrait jouer l'aide sur place afin d'inciter les personnes déplacées par la guerre à rentrer chez elles ? Quelles sont les possibilités en matière de collaboration internationale ? Les moyens financiers peuvent-ils être augmentés ? L'application du principe du donnant donnant, par exemple en octroyant une aide initiale contre le retour des personnes déplacées, est-elle envisageable ?

11. Quelle sera l'évolution dans le domaine de l'asile, indépendamment de la question du Kosovo ? Y a-t-il eu une accélération de la procédure et une diminution du nombre de demandes ?

12. Le Conseil fédéral est-il prêt à informer la population chaque semaine, de manière appropriée, de la situation dans le domaine de l'asile ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Compte tenu de l'évolution négative qui, à la fin de l'année dernière déjà, se dessinait au Kosovo, l'Office fédéral des réfugiés (ODR) a, dès le début de l'année en cours, considérablement renforcé la structure des centres d'enregistrement. D'entente avec les cantons et les communes concernés, des locaux de protection civile ont été préparés à proximité de chaque centre d'enregistrement pour assurer l'hébergement provisoire de personnes déplacées par la guerre. Dans le domaine de l'encadrement et de la sécurité, l'ODR collabore, comme en temps ordinaire, avec des entreprises privées. Grâce au potentiel stratégique défini antérieurement, du personnel d'encadrement expérimenté a pu, en l'espace de quelques jours, garantir la mise en exploitation des locaux de protection civile aménagés à cet effet et recruter des effectifs supplémentaires pour en assurer la gestion. Une partie de ces installations sont exploitées depuis mi-mai 1999. En date du 7 mai 1999, l'état-major de direction conjoint de l'ODR et du Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports a en outre décidé la mise en exploitation progressive de logements provisoires supplémentaires de l'armée, de manière à ce que 3300 lits soient disponibles pour un premier accueil à partir du mois de juin 1999. Cette capacité est suffisante pour garantir l'accueil, l'enregistrement et l'attribution aux cantons de quelque 6000 personnes par mois.

Au début du mois de juin, l'ODR a demandé au DDPS de fournir en outre des centres d'hébergement collectifs, dont l'encadrement sera assuré par l'armée. Cette mesure permettra d'accroître la capacité d'accueil de quelque 2000 personnes et de la porter ainsi à 8000 personnes par mois, pour autant que les troupes chargées de ce mandat ne doivent pas être en partie affectées à la surveillance d'ambassades. Si cette capacité devait s'avérer insuffisante en raison du nombre d'arrivées durablement élevé, la Confédération serait contrainte de recourir, par des mesures extraordinaires, au sens de l'article 9 de la loi sur l'asile, à d'autres options en matière d'hébergement. À cet effet, l'installation de nouveaux arrivants dans des locaux d'attente et leur hébergement chez des particuliers peuvent entrer en ligne de compte.

2.-7. Le 31 mai 1999, lors d'une discussion approfondie concernant le conflit du Kosovo et les répercussions de celui-ci sur la Suisse, le Conseil fédéral a pris les décisions suivantes :

- L'engagement de la troupe sera maintenu, tant pour assurer la surveillance des représentations diplomatiques en Suisse que pour garantir l'encadrement des personnes chassées par la guerre. À cet effet, le DDPS met à la disposition du Département fédéral de justice et police un contingent de 800 militaires au maximum, dont les missions prioritaires seront fixées par la délégation du Conseil fédéral aux questions de sécurité.

- Le Conseil fédéral se réserve la faculté de convoquer des troupes supplémentaires, en dehors du tableau des services ordinaires prévus en 1999, pour assurer l'encadrement de requérants d'asile ou l'exécution d'autres tâches subsidiaires.

- Le DFJP est chargé de préparer, en collaboration avec les départements compétents, des mesures extraordinaires, au sens de l'article 9 de la loi sur l'asile. La teneur de ces mesures fait actuellement l'objet d'analyses fouillées, tant au sein de la Confédération qu'avec les partenaires cantonaux. Il s'agira principalement d'édicter des dispositions permettant de simplifier et d'accélérer les modalités d'accueil (enregistrement, examen sanitaire de frontière, répartition et hébergement) des personnes déplacées par la guerre au Kosovo, d'une part, et la procédure d'asile, d'autre part. D'autres idées, telles que le recours à des chômeurs ou à des volontaires pour assurer l'encadrement des réfugiés ou l'hébergement des réfugiés de la guerre dans des camps fédéraux, seront également examinées dans le cadre de ces réflexions. De plus, les départements compétents étudieront des mesures concernant la restriction de l'accès au marché du travail, ainsi que les prestations fournies dans les secteurs de la santé et de la formation. Une première réunion avec les représentants des conférences des directeurs cantonaux compétents est déjà fixée.

- Le Département fédéral des affaires étrangères est chargé de renforcer l'aide d'urgence dans la région en conflit et de promouvoir en particulier des mesures susceptibles de dissuader les réfugiés de poursuivre leur exode vers la Suisse. Les programmes de reconstruction et de développement à long terme, ainsi que les aides financières des offices fédéraux dans les Balkans doivent être réexaminés afin de vérifier si leur effet de synergie permet d'endiguer les flux de réfugiés et, éventuellement, de les réorienter en conséquence. Le DFAE et le DFJP doivent, d'ici les vacances d'été, compléter le programme existant "d'aide au retour au Kosovo" et l'adapter aux derniers développements.

- Le DFAE est chargé de poursuivre avec insistance la sensibilisation des gouvernements des pays qui nous entourent à la situation de la Suisse en matière de migration liée au conflit du Kosovo et d'obtenir un système judicieux de répartition du fardeau ("burden sharing"), ainsi que de placer en conséquence les accents de sa politique d'information à l'égard de l'étranger et de renseigner sur les efforts consentis par la Suisse pour surmonter la crise.

- Afin d'améliorer la surveillance des frontières, le renforcement ponctuel des organes de frontière sera examiné par le Département fédéral des finances, en collaboration avec le DDPS.

8. Le fait que la Suisse héberge un nombre plus élevé de requérants d'asile originaires du Kosovo est essentiellement dû à l'importante communauté d'Albanais du Kosovo, qui était installée dans notre pays avant le début de la guerre déjà. Nombre de ses membres sont venus dans notre pays pour y travailler. Compte tenu du conflit qui déchire aujourd'hui le Kosovo, cette présence attire les flux migratoires vers la Suisse. Il est vrai que le niveau élevé des prestations d'assistance et d'encadrement offertes par la Suisse n'est égalé que dans peu d'autres pays d'accueil. Les rares États qui sont comparables à la Suisse ne limitent leurs prestations ni dans la durée, ni en fonction de critères personnels, contrairement aux autres États. Sur la base des études comparatives dont il dispose, le Conseil fédéral est toutefois dans l'impossibilité de juger dans quelle mesure la Suisse permet, en général, aux pays voisins d'adopter une attitude plus restrictive en matière d'accueil des réfugiés.

9. Les retours volontaires sont encouragés et leurs conditions améliorées depuis des années par le DFJP. Lors de l'accueil et du rapatriement des personnes chassées par la guerre en Bosnie-Herzégovine, la conception d'aide au retour a été appliquée avec succès. Le groupe visé par le programme d'aide au retour et à la réintégration en Bosnie-Herzégovine comptait quelque 18 000 Bosniaques. Environ 10 000 d'entre eux, soit 55 %, ont participé à ce programme et sont retournés volontairement dans leur patrie. 700 autres personnes ont quitté la Suisse par leurs propres moyens.

Les diverses mesures coordonnées que prévoit l'aide au retour ne sont pas appliquées au moment du départ uniquement ; elles sont déjà mises en oeuvre peu après l'arrivée en Suisse des personnes concernées. Les programmes de formation et de perfectionnement axés sur les spécificités du pays d'origine, qui sont financés par la Confédération et réalisés par les autorités cantonales, par des institutions ainsi que par des oeuvres d'entraide, contribuent à entretenir la capacité de réinsertion des personnes chassées par la guerre et à aider ces dernières à développer des perspectives d'avenir dans leur pays d'origine. La préparation au retour futur dans le cadre de ces programmes, associée à la diffusion d'informations d'actualité par le biais du réseau national de conseils en matière de retour, également subventionné par la Confédération, est un contrepoids ciblé au processus d'intégration qui ne manque pas de s'amorcer, lorsque le séjour en Suisse se prolonge. La Confédération n'encourage en revanche aucune mesure susceptible de favoriser l'intégration des personnes chassées par la guerre. De telles mesures demeurent réservées aux réfugiés reconnus comme tels.

L'année dernière déjà, l'ODR a par ailleurs commencé, en collaboration avec la Direction du développement et de la coopération (DDC) et l'Organisation internationale pour les migrations, à développer la conception d'un programme d'aide au retour au Kosovo. Dans ce contexte, les expériences faites avec le programme d'aide au retour en Bosnie se sont révélées extrêmement précieuses ; elles ne sauraient toutefois être reprises telles quelles, compte tenu des différences que présentent ces deux situations. Les travaux de conception entrepris suffisamment tôt offrent néanmoins la garantie de pouvoir, au moment où un retour organisé des réfugiés de la guerre sera envisageable, lancer un programme correspondant aux besoins des personnes concernées et favorisant, par le biais de mesures adéquates d'encouragement individuel et collectif, leur départ volontaire.

Depuis septembre 1997, la Suisse et la République fédérale de Yougoslavie sont liées par un accord de réadmission, toujours en vigueur, qui règle également l'établissement de documents de remplacement. Il est cependant notoire que, lors de sa campagne de déportation, la partie serbe au conflit a systématiquement détruit les documents de voyage et d'identité des personnes déplacées, dans le but d'empêcher le retour de ces dernières. Dans ces conditions, il est probable que la majeure partie des personnes déplacées ne pourront pas, au moment de rentrer chez elles, obtenir de documents de remplacement en vertu de cet accord. À l'heure actuelle, seule une démarche coordonnée de la communauté internationale des États, tendant à permettre le retour des personnes déplacées, même en l'absence de documents, serait de nature à résoudre ce problème.

S'agissant des rapatriements par voie de terre, en revanche, un accord multilatéral de transit a été négocié, sous l'égide de l'Allemagne, entre la Suisse, l'Allemagne, l'Autriche, la Hongrie, la Slovénie et la Croatie. Le Conseil fédéral l'a déjà approuvé et la date de signature sera fixée par l'Allemagne, en sa qualité d'État dépositaire.

10. L'édification de camps de réfugiés a fourni des toits pour un temps. Cependant, dès que les réfugiés pourront retourner au Kosovo, de vastes mesures supplémentaires de réhabilitation et de reconstruction à moyen terme s'avéreront indispensables. La Suisse s'est déjà fortement engagée en faveur du premier hébergement dans des camps de toile. Les seules tentes livrées en Albanie par la Suisse ont permis d'abriter des dizaines de milliers de personnes. Le programme "Cash for shelter" doit principalement garantir, durant l'hiver, l'hébergement décent d'au moins dix mille réfugiés auprès de familles d'accueil, en Albanie principalement. Ce programme, qui a démarré, pourrait être élargi, sous réserve de son financement, non encore garanti, par les moyens de la DDC. Par ailleurs, il convient également de planifier les retours au Kosovo, qui impliqueront des possibilités d'hébergement pour d'autres réfugiés au Kosovo même.

Lors du rapatriement des personnes déplacées par la guerre en Bosnie-Herzégovine déjà, le Conseil fédéral s'est déclaré convaincu qu'un retour durable des réfugiés de la guerre n'est possible que s'il est assorti d'une reconstruction des infrastructures civiles indispensables à la cohabitation sociale. C'est pourquoi, outre des prestations individuelles offertes aux personnes qui rentraient au pays, le programme d'aide au retour en Bosnie incluait aussi une aide structurelle de même ampleur, en faveur de la population restée au pays durant la guerre, ainsi que des régions dans lesquelles s'installaient les personnes rapatriées. Ces ressources, octroyées en sus des autres prestations fournies par la Suisse dans le cadre des efforts internationaux de reconstruction, visaient à encourager de manière ciblée des projets d'infrastructures nécessaires à la réintégration (écoles, hôpitaux, logements, etc.). Afin d'accroître la disponibilité d'accueil des communes bosniaques, l'aide structurelle n'était toutefois versée à ces dernières qu'au moment où le nombre prévu des personnes rapatriées était effectivement atteint.

Eu égard au succès du programme appliqué en Bosnie et compte tenu du large soutien dont il a bénéficié, à l'époque, tant au sein de l'opinion publique qu'auprès de tous les milieux politiques, le Conseil fédéral part de l'idée que, dans le cas du Kosovo également, le Parlement sera disposé à accorder les moyens financiers nécessaires à la promotion d'un retour ordonné et rapide. Dans ce contexte, la Suisse s'efforcera de coordonner autant que possible son aide à la reconstruction avec celle de la communauté internationale des États, afin de garantir l'efficacité optimale des ressources engagées.

11. En 1998, si l'on exclut les demandes présentées par des ressortissants de la République fédérale de Yougoslavie, 20 906 demandes d'asile ont été déposée et 9350 renvois ont été exécutés. Jusqu'à fin avril 1999 - et toujours à l'exclusion des demandes présentées par des ressortissants de la République fédérale de Yougoslavie -, le nombre des demandes d'asile déposées a été de 6264 et celui des renvois exécutés de 3344. Si ces chiffres demeurent stables, on peut s'attendre, pour l'ensemble de l'année en cours, à un résultat analogue à celui de 1998.

12. Le Conseil fédéral considère qu'il est extrêmement important d'informer de manière globale et continue au sujet du conflit des Balkans et de ses répercussions sur notre pays. C'est pourquoi tant le Conseil fédéral que les départements et offices fédéraux concernés se sont à ce jour employés sans cesse à pratiquer une politique active et transparente de l'information, à propos des développements dans cette région en crise ainsi que des mesures et décisions prises en Suisse. Le 26 mai 1999, le Conseil fédéral a par ailleurs décidé de renseigner le public sur la situation au Kosovo au moyen d'un bulletin d'information hebdomadaire. Rédigé par le DFAE, le DFJP et le DDPS, ce bulletin consacré aux Balkans sera mis chaque vendredi à la disposition des médias.

Réponse du Conseil fédéral.