Wortlaut

Cet été, la Norvège et l'Islande, qui ne font pas partie de l'Union européenne, ont adhéré aux accords de Schengen et de Dublin, s'assurant ainsi l'accès direct au Conseil de l'UE.

Au vu de l'importance de ces accords pour la sûreté intérieure et les relations entre la Suisse et les États membres de l'UE, le Conseil fédéral est prié de répondre aux questions suivantes :

1. Est-il disposé à mettre tout en oeuvre afin que la Suisse adhère à l'accord de Schengen sitôt les accords bilatéraux conclus ?

2. Est-il également prêt à préparer une adhésion rapide de la Suisse à l'accord de Dublin ?

3. Quels obstacles empêchent encore l'adhésion à ces accords ? Où en sont les négociations ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. L'accord de Schengen de 1985 et la convention d'application de cet accord, de 1990 (CAS) sont aujourd'hui en vigueur dans dix États, parmi lesquels seuls neuf les appliquent actuellement entièrement. En effet, la Grèce n'applique la CAS momentanément que de manière limitée. Les trois membres scandinaves de l'UE, soit le Danemark, la Finlande et la Suède, ont signé les accords en décembre 1996. La Norvège et l'Islande ont approuvé au même moment un traité d'association. En vertu de ce traité, ils reprennent l'ensemble des dispositions légales actuelles et futures de Schengen. Depuis, ces deux États participent aux délibérations des organes compétents de Schengen, toutefois sans disposer de droit de codécision. L'intégration de l'acquis de Schengen au sein de l'UE et de la communauté a nécessité la création d'un nouvel instrument juridique. Le traité entre l'UE, la Norvège et l'Islande a été signé le 18 mai 1999. Depuis l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam, la Norvège et l'Islande participent avec voix consultative aux rencontres des groupes de travail compétents du Conseil. Pour des raisons techniques, la reprise intégrale de l'acquis de Schengen, associée à la suppression des contrôles à la frontière, ne sera pas réalisable avant le second semestre de l'an 2000.

La volonté des États de Schengen de collaborer avec la Norvège et l'Islande est liée, d'une part, à l'intérêt de la Finlande, de la Suède et du Danemark, membres de l'UE, de maintenir l'Union nordique des passeports et, de l'autre, à l'appartenance de la Norvège et de l'Islande à l'Espace économique européen et, par conséquent, à la libre circulation des personnes déjà appliquée. C'est pourquoi la proposition de l'auteur de l'interpellation en faveur de la Suisse ne peut être réalisée aisément.

Depuis un certain temps déjà, le Conseil fédéral s'interroge sur l'opportunité et sur les modalités d'une participation de la Suisse aux institutions de Schengen ou à l'arsenal législatif analogue de l'UE. Il est un fait qu'une adhésion formelle au Groupe de Schengen est réservée exclusivement aux État membres de l'UE ; la Suisse n'y a donc pas accès. Depuis 1991, des rencontres informelles ont lieu régulièrement entre la Suisse et la présidence de Schengen, dans le but avant tout d'échanger des informations. Ces rencontres ont permis de sensibiliser les représentants de Schengen aux intérêts et aux besoins spécifiques de la Suisse ainsi qu'à la situation géopolitique spéciale qu'occupe notre pays. Dans ce contexte, la délégation suisse a soulevé la question d'un rapprochement de notre pays du Groupe de Schengen ou d'une participation à la convention de Schengen. La réponse a été clairement négative. En 1998, la Suisse a entrepris une ultime démarche en ce sens. Après plusieurs entretiens exploratoires avec nos pays voisins et avec la Belgique - à l'époque présidente - et suite à une rencontre avec tous les ministres de l'intérieur des pays limitrophes de la Suisse, l'Allemagne a transmis aux États de Schengen une proposition circonstanciée de rapprochement progressif de la Suisse du système de Schengen. Le 16 septembre 1998, le comité exécutif a exprimé son opposition à toute forme de coopération avec la Suisse.

Les principaux motifs se résument comme suit :

- refus du Groupe de Schengen de conclure un traité de coopération avec un État tiers pour des motifs juridiques et en raison de l'intégration imminente - à l'époque - de l'acquis de Schengen dans l'UE ;

- refus d'un "Schengen" et d'une Europe "à la carte", autrement dit d'un régime spécial pour la Suisse (entière participation à la coopération en matière de sécurité sans volonté de supprimer les contrôles à la frontière), ce qui serait contraire à l'idée fondamentale de la coopération de Schengen ;

- libre circulation des personnes (représentant la base de la coopération avec Schengen) pas encore réalisée.

À l'occasion de la rencontre qui s'est déroulée cette année sous la présidence de la cheffe du DFJP, du 25 au 27 août 1999 au Bürgenstock, les ministres de l'intérieur d'Allemagne, d'Autriche, de France, d'Italie et de la Principauté de Liechtenstein ont rappelé que la perspective d'une ouverture du Groupe de Schengen à la Suisse était quasiment inexistante. Ainsi, les représentants suisses ont dû constater que la question d'un rapprochement de la Suisse du Groupe de Schengen n'intéressait pas l'UE en ce moment, bien que les organes de la CE aient exprimé maintes fois leur volonté de coopérer plus étroitement avec les États tiers dans les domaines de la police et de la justice.

Les accords relatifs à la coopération transfrontalière en matière policière avec la France et l'Italie, déjà approuvés par les Chambres fédérales, de même que les accords analogues conclus avec l'Allemagne et l'Autriche, lesquels seront présentés au Parlement au printemps 2000, constituent - au vu de la décision négative du 16 septembre 1998 du comité exécutif de Schengen - la seule possibilité de participer dans certains domaines et de manière limitée au système de sécurité de Schengen. En ce sens, ces accords représentent pour la Suisse une étape décisive dans le processus de rapprochement de l'espace de sécurité européen en voie de réalisation. Ils ne permettront toutefois pas à la Suisse d'adhérer au futur espace de sécurité commun de l'UE. C'est pourquoi les accords conclus avec les États limitrophes ne constituent pas une véritable solution de remplacement au droit de participation à l'espace européen en matière de liberté, de sécurité et de justice, auquel la Suisse n'aurait accès qu'en cas d'adhésion à l'UE. Il n'y a actuellement aucun indice permettant de déduire que des domaines importants de la sûreté intérieure, tels que les visas, l'asile, les contrôles à la frontière ou l'annexion au système d'information de Schengen, puissent faire l'objet d'accords bilatéraux entre la Suisse et les États de Schengen ou de l'UE.

Quant à la question du rapprochement de la Suisse du Groupe de Schengen ou à l'UE, dans la perspective d'une coopération institutionnalisée, il faut que la Suisse établisse des contacts avec la présidence et avec la Commission de l'UE, de même qu'avec chacun des États membres, dans le but d'évaluer d'abord les réelles chances d'une telle coopération, sans pour autant jouer un rôle de quémandeur. Le Conseil fédéral procédera régulièrement à une évaluation de la situation. Il entend ainsi saisir les changements décisifs (en matière de politique intérieure et extérieure) concernant la position de la Suisse face à l'espace européen en matière de liberté, de sécurité et de droit, afin de pouvoir traiter les questions pertinentes au moment opportun. À cet effet, des circonstances telles que la clôture, en Suisse et dans les États membres de l'UE, de la procédure de ratification des sept accords sectoriels bilatéraux entre la Suisse et l'UE, ainsi que leur entrée en vigueur ultérieure, se révèlent favorables.

2./3. La convention de Dublin détermine l'État responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des États membres de l'UE. Seuls les États membres de la CE ou de l'UE peuvent adhérer à cette convention. Un projet d'accord quasiment identique (appelé accord parallèle), permettant également une intégration des autres États dans la réglementation de Dublin, a été élaboré en 1992, puis transmis à la Suisse. La même année, le Conseil fédéral a attribué un mandat en la matière afin de permettre l'ouverture de négociations sur la base de ce projet. Toutefois, les États contractants de la convention de Dublin ont déclaré qu'ils n'étaient pas disposés à entamer des négociations avant l'entrée en vigueur de cet accord. Par conséquent, après son entrée en vigueur, le 1er septembre 1997, la Suisse a réitéré son souhait de conclure un accord parallèle. Comme l'a relevé le Conseil fédéral en réponse aux interpellations Müller Erich (97.3598) et Bircher (98.3138), à partir de ce moment-là, les États membres de l'UE n'ont cessé de poser comme condition à l'ouverture de négociations l'aboutissement des négociations sectorielles bilatérales. À l'occasion de la signature des accords bilatéraux, le 21 juin 1999, à Luxembourg, les États de l'UE ont rejeté la proposition de la Suisse de déposer une déclaration d'intention politique portant sur la nécessité d'adopter des formes de coopération en matière d'asile, en particulier d'ouvrir prochainement des négociations relatives à l'établissement d'un accord parallèle. Selon toute vraisemblance, avant de donner son accord à l'ouverture ou à la conclusion de négociations en la matière, l'UE examinera si la Suisse est prête à faire des concessions dans d'autres domaines. Ensuite, le Conseil fédéral sera appelé à réexaminer les intérêts de la Suisse.

Réponse du Conseil fédéral.