Wortlaut

En rapport avec le rapatriement des réfugiés kosovars se posent les questions suivantes :

1. Qu'entend faire le Conseil fédéral pour accélérer le rapatriement des réfugiés kosovars, non seulement en s'appuyant sur l'Organisation internationale pour les migrations (OIM), mais également en utilisant des accords bilatéraux pour les rapatriements par voie terrestre ou aérienne ?

2. Comment l'Office fédéral des réfugiés (ODR) peut-il davantage soutenir et mieux coordonner le rapatriement des réfugiés par les cantons ?

3. Qu'entreprend le Conseil fédéral pour que les quelque 60 000 Kosovars devant quitter la Suisse retournent réellement chez eux d'ici à fin mai 2000 ?

4. Pourquoi le Conseil fédéral ne confie-t-il pas l'organisation des rapatriements à la Direction du développement et de la coopération (DDC), qui dispose sur place, en Albanie, en Macédoine et au Kosovo, de représentants ?

Begründung

Le groupe radical-démocratique a toujours exigé qu'une aide préventive soit apportée sur place aux réfugiés. Il approuve donc la décision du Conseil fédéral qui met fin à l'admission collective et provisoire des réfugiés kosovars et qui fixe un délai clair et définitif à leur départ à la fin du mois de mai 2000. Malheureusement, on constate une nouvelle fois que les administrations fédérale et cantonales ne sont pas en mesure d'appliquer dans les délais les mesures prises par le Conseil fédéral.

La Suisse s'étant uniquement appuyée sur l'OIM pour les rapatriements et n'ayant pas opéré de rapatriement par voie terrestre et aérienne sur la base d'accords bilatéraux en la matière, elle présente un bilan moins positif que les autres pays. Il est actuellement possible d'entrer au Kosovo aussi par voie terrestre par l'Albanie ou la Macédoine, sous la protection de la police. Les rapatriements relèvent de la responsabilité des cantons, qui devraient toutefois être mieux soutenus par la Confédération et qui ont besoin d'une meilleure coordination de la part de l'ODR.

Il est important que les réfugiés retournent rapidement dans leur pays, afin d'éviter qu'ils soient les derniers arrivés et qu'ils en subissent les inconvénients. Comme l'ODR est visiblement surchargé, la responsabilité des rapatriements devrait être confiée à la DDC, qui dispose sur place, en Albanie, en Macédoine et au Kosovo, de représentants.

Stellungnahme des Bundesrates

À la fin du conflit au Kosovo, plus de 67 000 personnes en provenance de cette région se trouvaient en Suisse et bénéficiaient d'un statut relevant du droit d'asile ou du droit des étrangers (rien que du 1er janvier au 30 septembre 1999, 27 554 personnes sont arrivées en Suisse en provenance de la République fédérale de Yougoslavie). Parmi elles, on compte quelque 37 000 requérants dont la procédure d'asile ou de recours était pendante, 15 000 personnes faisant l'objet d'une décision entrée en force, 10 000 titulaires d'une autorisation de séjour en tant que requérants d'asile reconnus ou relevant du droit des étrangers et 5000 personnes munies d'une autorisation d'entrée facilitée, délivrée par l'Office fédéral des étrangers. Suite à l'évolution de la situation sur place, le Conseil fédéral a fixé, par ses arrêtés des 23 juin et 11 août 1999, les conditions du rapatriement des personnes déplacées par la guerre. La priorité a été accordée à l'aide fournie sur place, en vue de soutenir les travaux de reconstruction et les efforts de la communauté internationale pour la sauvegarde de la paix. Un programme spécifique d'aide au retour et de réinsertion a été mis en place pour encourager le rapatriement de toutes les personnes, quel que soit leur statut en matière d'asile, qui sont entrées dans notre pays avant le 1er juillet 1999 et qui y ont demandé protection. Les personnes qui, en Suisse, ont commis des infractions, des actes de violence ou qui ont contrevenu gravement ou intentionnellement à l'obligation qui leur est faite de collaborer ne reçoivent ni aide au retour ni aide matérielle.

Par son arrêté du 11 août 1999, le Conseil fédéral a levé l'admission collective provisoire accordée aux personnes dont le dernier domicile se trouvait au Kosovo et fixé uniformément au 31 mai 2000 le délai de départ des 15 000 personnes dont la procédure d'asile est close. Le traitement des demandes d'asile pendantes (dont environ 3000 se trouvent auprès de la Commission suisse de recours en matière d'asile) se poursuit. Depuis lors, l'ODR a statué en première instance sur 10 000 demandes d'asile pendantes. Le traitement des quelque 24 000 demandes d'asile restantes continue, et la majorité des décisions sera rendue d'ici à la fin mai 2000. En cas d'issue négative de la procédure, le délai de départ sera également fixé au 31 mai 2000. Jusqu'à cette date, il ne sera entrepris aucun rapatriement sous contrainte, sauf envers les personnes ayant commis des infractions ou des actes de violence ou ayant contrevenu gravement et intentionnellement à leur devoir de collaborer. L'abandon de l'exécution sous contrainte des renvois pour l'année en cours résulte d'un accord sur la politique des rapatriements observée par les principaux pays d'accueil européens, en particulier la République fédérale d'Allemagne et l'Autriche.

Le Conseil fédéral a fixé le délai uniforme de départ au 31 mai 2000 en fonction de l'arrivée à terme du programme en deux phases d'aide au retour au Kosovo. Il a également tenu compte des conditions précaires de logement et de l'arrivée de l'hiver. Après l'échéance du délai de départ, le renvoi des personnes qui ne se sont pas inscrites au programme d'aide au retour sera exécuté sous contrainte.

Dans ce contexte, il sied de souligner le succès que rencontre le programme d'accompagnement d'aide matérielle. Au vu de la forte demande dont il continue de faire l'objet, quelque 12 000 personnes auront opté pour un retour volontaire d'ici à fin octobre 1999, et cela bien qu'il n'existe aucune obligation légale de départ pour cette année et que, comme précédemment mentionné, seules 15 000 personnes ont reçu une décision définitive, consistant dans un renvoi assorti d'un délai de départ au 31 mai 2000. Ce nombre de 12 000 ne prend pas en compte les personnes qui s'en retournent volontairement, sans solliciter le programme d'aide au retour. Avec l'arrivée de l'hiver, il faut toutefois s'attendre à ce que la volonté de partir s'amoindrisse et que, partant, le programme d'aide soit moins demandé.

Par comparaison avec l'étranger, en particulier avec les programmes des autres pays d'accueil d'Europe de l'Ouest, le programme suisse, conçu sous forme de projet interconnecté utilisant les synergies entre l'aide suisse et l'aide étrangère, déploie des effets durables ; le HCR, entre autres, s'est d'ailleurs plu à louer ses qualités. Après la République fédérale d'Allemagne, la Suisse est le pays qui a rapatrié au Kosovo le plus grand nombre de personnes déplacées par la guerre. Les statistiques, publiées par l'ODR, sur la comparaison du nombre des retours avec les autres pays d'accueil d'Europe occidentale font l'objet d'une critique répétée, qui d'ailleurs n'est pas fondée. Une enquête de la DDC du 23 septembre 1999 auprès des divers pays d'accueil confirme ces chiffres. En Allemagne, par exemple, la DDC a dénombré 8016 départs pour le Kosovo ; les chiffres publiés par l'OIM (qui correspondent à ceux de l'ODR) font état de 8842 départs. Pour ce qui est de l'Autriche, ces mêmes sources indiquent respectivement 2150 et 2392 départs. Ainsi donc, si l'on se fonde sur ces chiffres, il n'est pas exact d'affirmer que, jusqu'à présent, l'Allemagne a rapatrié 30 % des personnes relevant du domaine de l'asile, dont le dernier domicile se trouvait au Kosovo (quelque 200 000). Enfin, les nombreuses comparaisons faites avec des pays comme l'Albanie et la Macédoine, où les conditions étaient entièrement différentes (hébergement de fortune dans des camps collectifs à la frontière, approvisionnement en général), ne sont pas soutenables.

Il a été possible de mettre en oeuvre le projet élaboré par le Conseil fédéral en temps utile, malgré la forte demande que connaît le programme d'aide au retour, les problèmes logistiques de transports aériens et de transit terrestre ainsi que la situation qui prévaut sur place.

1. Les capacités logistiques ont toujours pu satisfaire aux demandes de retour volontaire ; elles sont constamment et ponctuellement adaptées au nombre des personnes qui souhaitent en faire usage. Depuis la mi-août, des vols spéciaux d'une capacité de 165 places ont lieu quotidiennement (week-ends compris). Les capacités de transport suffisent, même si les retours par voie terrestre ne sont pas encore possibles. Entre le dépôt de la demande et la date du vol, il s'écoule actuellement un délai de dix à douze jours. Ce délai est rendu nécessaire par divers facteurs : d'une part, il permet aux personnes intéressées de se préparer au retour et, d'autre part, il laisse aux communes, aux cantons et aux autorités fédérales concernées le temps requis pour annoncer régulièrement le départ des intéressés et pour régler leur statut (p. ex. en cas de retrait de la demande d'asile), pour restituer les documents de voyage et d'identité déposés, pour délivrer des documents de voyage de remplacement (laissez-passer) et pour examiner si les conditions donnant droit de participation au programme d'aide sont remplies.

Techniquement, le retour volontaire par voie aérienne dépend essentiellement du concours opérationnel de l'OIM, mandatée par l'ONU. Les autorités macédoniennes n'autorisent d'ailleurs le transit sur leur territoire que si le transport est organisé par l'OIM. Plusieurs États ont essayé en vain d'effectuer des rapatriements sans le concours de cette organisation. Jusqu'à la reprise du trafic aérien commercial, les vols directs à destination de Pristina ne sont autorisés que sous la responsabilité de l'OIM. Un convoi par autocars, planifié pour fin septembre 1999, a dû être reporté car les autorités macédoniennes ont refusé d'en autoriser le transit sur leur territoire. Suite à l'intervention du Département fédéral des affaires étrangères, le Ministère des affaires étrangères de la République de Macédoine a donné, le 25 septembre 1999, son accord oral au transit des personnes rapatriées au Kosovo. Une confirmation écrite de la part du Gouvernement macédonien fait encore défaut. L'ODR planifie un premier convoi pour ce mois.

2. Depuis le lancement du programme, l'ODR a toujours informé immédiatement les cantons des décisions prises par le Conseil fédéral et de ses opérations de mise en oeuvre du projet. Dans le cadre de ses efforts de formation, l'ODR a en outre présenté le programme concernant le Kosovo aux services cantonaux d'assistance au retour, fourni les instruments de travail nécessaires (notamment un concept d'information adapté aux circonstances) et mis en place un bureau spécial chargé de renseigner les cantons. En matière de logistique, l'organisation des transports est centralisée auprès de l'ODR qui prête assistance aux cantons pour la réservation des places de vol, pour l'établissement des documents de voyage de remplacement et pour l'enregistrement des passagers et des bagages dans les aéroports. Depuis le 7 septembre 1999, des vols spéciaux sont régulièrement proposés au départ de Genève-Cointrin, conformément à la demande des cantons romands. Entre-temps, les cantons s'appliquent activement à la mise en oeuvre du programme et s'acquittent surtout du travail nécessaire d'information et d'encouragement.

3. Le Conseil fédéral est d'avis qu'un nombre important des 63 000 Kosovars, qui, après la levée de l'admission collective provisoire, devront quitter la Suisse pour s'en retourner en République fédérale de Yougoslavie, s'intéresseront au programme concernant le Kosovo afin de bénéficier de la prime individuelle d'aide au retour et de l'aide matérielle sur place. Le Conseil fédéral souligne que le concept du retour volontaire est valable jusqu'au 31 mai 2000. Il espère pouvoir procéder le plus tôt possible aux renvois sous contrainte des délinquants et des récalcitrants.

Les services cantonaux d'assistance au retour sont le principal point de convergence et d'information. L'ODR a aussi fait passer l'information par le biais d'entrevues directes avec des représentants des associations kosovo-albanaises. Des informations sont également parues en albanais dans les médias. De surcroît, l'ODR prévoit d'entreprendre une campagne d'information dans la province du Kosovo.

Comme mentionné, 37 000 personnes, dont la demande est pendante en première ou en deuxième instance, se trouvent en Suisse en qualité de requérants d'asile. Certaines sont entrées en Suisse avant la guerre et y séjournent depuis plusieurs années déjà. Il est par conséquent d'ores et déjà prévisible que nombre d'entre elles ne renonceront pas au traitement intégral de leur demande d'asile ou de leur recours, et donc qu'elles ne voudront pas bénéficier du programme d'aide - en contrepartie du retrait de leur demande ou recours. Au vu de la situation actuelle, on peut dès lors s'attendre à ce que les renvois exécutoires, sous contrainte en particulier, se prolongent jusque dans le courant de l'année 2002.

4. Des considérations tant juridiques que pratiques s'opposent au transfert à la DDC de l'organisation des retours, tel qu'il est préconisé par les auteurs de l'interpellation. L'aide au retour, comme tout autre acte de l'État, exige une base légale établissant notamment les compétences. Selon le principe énoncé à l'article 93 de la loi sur l'asile du 26 juin 1998, la Confédération a la possibilité de fournir une aide au retour (financement de projets en Suisse et à l'étranger). Aux termes de l'article 72 de l'ordonnance 2 sur l'asile du 11 août 1999 relative au financement, l'ODR décide qui a droit de participation à un programme et définit l'objectif des projets. En accord avec l'ODR, la DDC planifie et réalise les projets à l'étranger. L'important, c'est que la répartition des tâches soit objectivement judicieuse et qu'à ce jour elle a parfaitement bien fonctionné. L'organisation du retour commence en Suisse. L'ODR et les autorités cantonales disposent du savoir-faire, des informations et du personnel nécessaires. La DDC ne serait pas en mesure d'assumer en plus les tâches dont s'acquittent actuellement l'ODR et les autorités cantonales. De plus, ces missions ne relèvent absolument pas du domaine d'activités traditionnel de la DDC, et surtout pas les renvois sous contrainte auxquels il faudra bien recourir dans un proche avenir.

Au stade de la réalisation opérationnelle du programme concernant le Kosovo, la DDC est en particulier responsable de la distribution de l'aide matérielle individuelle (lesdits "shelter kits"), de la reconstruction et de la mise en oeuvre des projets d'aménagement de structures collectives, consécutifs à l'arrivée des rapatriés (logements, écoles, hôpitaux, eau potable et agriculture notamment). Selon entente entre l'ODR et la DDC, l'OIM a été chargée des versements en espèces à titre d'aide sur place, cette organisation disposant actuellement de l'infrastructure la mieux appropriée et offrant toutes les garanties de sécurité.

L'ODR assure la mise en oeuvre en Suisse. Il informe et conseille les cantons, organise les vols humanitaires spéciaux en coopération avec l'OIM et rend des décisions sur le droit de participation à l'aide au retour. Seul maître des fichiers de données dans le domaine de l'asile, il établit les contacts nécessaires avec les autorités cantonales de police des étrangers et les services d'assistance au retour.

L'ODR et la DDC conduisent l'ensemble de l'aide au retour et du programme de réinsertion concernant le Kosovo selon l'organisation qu'ils ont définie en commun. Tout en tenant compte de leurs compétences spécifiques, les deux offices ont orienté d'un commun accord la répartition de leurs tâches à la lumière du programme qui a fait ses preuves en Bosnie et ont arrêté les modalités de leur coopération. L'ODR et la DDC adaptent constamment les moyens et le personnel à la situation en Suisse et sur place. Le Conseil fédéral ne voit pas quel avantage il y aurait de confier à la DDC la responsabilité globale de la mise en oeuvre du programme d'aide au retour ; il n'en voit pas non plus la nécessité. Par conséquent, il exclut expressément le transfert des compétences à la seule DDC, au sens où l'entendent les auteurs de l'interpellation.

Réponse du Conseil fédéral.