Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de créer une organisation nationale indépendante des administrations fédérale et cantonale, laquelle assure efficacement, sur la base d'un mandat de prestations, l'organisation et l'exécution des rapatriements des requérants d'asile déboutés.

Begründung

Cela fait des années que les procédures d'asile traînent en longueur en Suisse. Divers cantons se plaignent d'un soutien insuffisant de la part de la Confédération. L'Office fédéral des réfugiés (ODR), de son côté, fait remarquer que les tâches d'exécution incombent aux cantons. Ces derniers auraient certes la possibilité de s'entraider, mais ils ne le font guère dans la pratique. L'octroi d'un mandat de prestations - formulé en collaboration avec les gouvernements cantonaux - à une nouvelle organisation nationale, financée par la Confédération et chargée d'assurer le rapatriement des demandeurs d'asile déboutés, permettrait de décharger les cantons et d'exécuter efficacement des procédures coordonnées au plan national. L'exécution continuerait à relever des cantons, mais le soutien dont ils bénéficieraient serait indépendant de l'ODR. La nouvelle organisation doit pouvoir obtenir l'aide nécessaire pour l'accomplissement de son mandat de prestations directement auprès du DFAE (Direction politique, ambassades et à la DDC) s'agissant de l'obtention des papiers et des travaux à l'étranger, ainsi qu'auprès du DFJP et d'autres organes fédéraux et cantonaux en ce qui concerne les procédures en Suisse. La nouvelle organisation fera régulièrement rapport à la Confédération et aux cantons et informera le public.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

1. La requête de l'auteur de la motion, qui souhaite que l'on confie à une organisation nationale indépendante et privée le soin d'assurer, sur la base d'un mandat de prestations, l'aide apportée à l'exécution des renvois et des expulsions, c'est-à-dire l'obtention de documents de voyage valables, la détermination de l'identité et de la nationalité des étrangers tenus de quitter la Suisse, ainsi que l'organisation et le déroulement pratique du retour de requérants déboutés, soulève d'emblée des réserves importantes de droit constitutionnel. En effet, si la compétence de légiférer dans le domaine de l'asile et des étrangers revient à la Confédération (art. 69ter cst. ou art. 121 al. 1er nouv. cst. du 18 décembre 1998), l'exécution des renvois est clairement du ressort des cantons (cf. également art. 46 al. 1er nouv. cst.). Ceci appert de la clause générale subsidiaire que comporte l'article 3 de la nouvelle constitution en faveur de la compétence cantonale. Seuls les cantons sont en mesure d'exécuter le renvoi ou l'expulsion d'étrangers sans droit de résidence en Suisse, car eux seuls disposent des pouvoirs de police et, partant, des ressources en personnel et en moyens logistiques ou techniques requises pour s'acquitter efficacement de cette tâche.

Si la Confédération et les cantons devaient avoir la volonté politique de créer une organisation nationale indépendante chargée de l'exécution des décisions et de lui conférer les compétences de droit public, nécessaires pour remplir le mandat de prestations qui lui serait confié, il faudrait partiellement renoncer au monopole existant en matière de pouvoirs de police en faveur de la Confédération ou de ce tiers privé. Il conviendrait, pour ce faire, de modifier la constitution et la législation, que ce soit celles de la Confédération ou des cantons.

Quant au déroulement pratique de l'exécution des renvois, il serait nécessaire de déléguer, outre les pouvoirs de police requis, des compétences concernant l'emploi de ressources (personnel, moyens logistiques et technique d'information) ou relatives aux liens structurels existant avec d'autres autorités fédérales (essentiellement le DFAE/DP IV) ou cantonales parties à l'exécution, voire au statut de l'organisation vis-à-vis de ces dernières. Il faudrait avant tout concéder à ce tiers privé l'accès à l'ensemble des données recueillies dans le domaine de l'asile et des étrangers. Qu'en adviendrait-il alors de la sécurité des données ? Il conviendrait notamment de prévoir, au niveau de la loi, le statut juridique du tiers, les droits d'accès aux données et le devoir de discrétion. Enfin, il faudrait résoudre des difficultés relevant du droit de procédure administrative, notamment pour ce qui est du traitement des moyens de droit extraordinaires et des moyens non juridictionnels fréquemment invoqués au stade de l'exécution du renvoi. Il faudrait déterminer si l'organisation devrait se voir concéder, dans des cas d'espèce, le pouvoir de disposition autonome dans la perspective du déroulement pratique de l'exécution des renvois et décider, le cas échéant, sous quelle forme.

2. La répartition des tâches et la situation prévalant dans le domaine de l'exécution des décisions a provoqué, fin 1997, une vive controverse entre la Confédération et les cantons. Le DFJP et la Conférence des chefs des départements cantonaux de justice et police (CCDJP) ont institué, le 7 novembre 1997, un groupe de travail paritaire commun chargé d'analyser les problèmes, indubitablement graves, rencontrés dans ce domaine et d'élaborer de solides ébauches de solution. Outre des experts de la Confédération et des cantons, trois conseillers d'État des cantons de Zurich, Soleure et Genève (chacun d'entre eux étant directeur d'un département de justice et police) font partie de ce collège. Le 29 juin 1998, la CCDJP approuvait, à l'unanimité, le rapport final que le groupe de travail lui avait présenté.

2.1 Nouvelles tâches de la Confédération dans le domaine de l'exécution des décisions

L'élément essentiel de ce train de 70 mesures est l'appui apporté par la Confédération aux cantons en matière d'exécution des décisions ; il porte sur le personnel, l'organisation, la logistique, la technique et l'information. La création par le DFJP d'une nouvelle Division rapatriements en fait notamment partie. La nouvelle unité administrative est subordonnée à l'ODR pour des motifs structurels et organisationnels.

La Division rapatriements a pour tâche d'obtenir, de manière centralisée, les documents de voyage pour les pays de provenance les plus importants, la liste de l'ODR comprenant plus de 85 États ; elle est également chargée d'assurer l'aide au départ dans l'ensemble du domaine de l'asile et des étrangers (art. 22a de la LSEE partiellement révisée du 26 juin 1998). Il lui appartient de déterminer l'identité et la nationalité des étrangers si on n'a pu le faire pendant la première ou la deuxième phase de la procédure. En collaboration avec les services compétents du DFAE, elle évalue de nouveaux itinéraires et élabore de nouvelles variantes. Elle assure la coordination avec les cantons, ou entre ces derniers, du retour régulier ou de l'exécution sous contrainte du rapatriement, en organisant entre autres des vols spéciaux communs à destination d'États de provenance déterminés (à l'heure actuelle, essentiellement en Afrique occidentale et au Proche-Orient).

Avec 33 postes à temps complet, la Division rapatriements devrait être intégralement opérationnelle au cours du premier semestre de l'an 2000 ; elle a atteint environ 60 % de ses effectifs et poursuit les recrutements. Son personnel devrait être au complet vers la fin avril 2000.

2.2 Augmentation des effectifs et professionnalisation des organes cantonaux chargés de l'exécution des décisions

En contrepartie, on attend des cantons une uniformisation plus poussée de la pratique suivie en matière d'exécution des décisions et une mise en oeuvre conséquente de la politique du Conseil fédéral. La Confédération et les cantons sont convenus, à l'unanimité, d'augmenter les effectifs des organes cantonaux chargés de l'exécution des décisions et d'en augmenter le professionnalisme sur les plans linguistique et technique, avec l'aide de la Confédération. Les cantons examineront, de plus, leurs structures chargées de l'exécution des décisions et les adapteront régulièrement aux circonstances.

2.3 Projet contrôle de la procédure et de l'exécution

Avec le projet "Controlling de la procédure d'asile et de l'exécution des renvois", institué récemment, lui aussi, on devrait parvenir à plus de transparence et à de meilleurs résultats. Les instruments de contrôle ainsi créés devraient révéler quelles sont les tâches de la Confédération et des cantons dans le domaine de l'exécution et indiquer comment celles-ci sont effectuées. Après avoir procédé à l'état des lieux, on s'est livré à une analyse des processus suivis, puis on a structuré la procédure d'asile et de renvoi de manière à en faire un tout. La Confédération et les cantons ont fixé, d'un commun accord, les premiers paradigmes. Les données requises sont recueillies depuis le 1er octobre 1999.

2.4 Institutionnalisation de la collaboration avec le DFAE

En raison de manque de coopération démontré par divers États de provenance lorsqu'il s'agit d'établir les documents de voyage, cette attitude allant d'ailleurs jusqu'au refus de reprendre leurs propres ressortissants, l'ODR et les cantons dépendent du soutien du DFAE avec lequel la coopération a été développée plus avant. Les stages effectués par le personnel diplomatique et consulaire au sein de la Division rapatriements permet un transfert optimal des connaissances. En outre, les contacts entretenus par l'ODR avec les services extérieurs du DFAE ont été généralisés. On a renforcé la formation et le perfectionnement professionnels du personnel consulaire pour ce qui touche aux questions migratoires et notamment à l'exécution des décisions. De plus, le DFAE intervient à la demande de l'ODR auprès des représentations d'États de provenance en Suisse et soutient les efforts consentis par les autorités chargées de l'exécution des décisions afin d'obtenir les documents de voyage. L'expérience ayant montré que la présence de diplomates ou d'agents consulaires à l'aéroport, dans les États de transit ou de provenance, peut contribuer au succès d'un rapatriement, l'ODR coordonne avec le DFAE l'intervention éventuelle de la représentation suisse dans les États en question.

2.5 Application du principe de la conditionnalité politique dans les relations extérieures

Par son arrêté du 22 septembre 1999, le Conseil fédéral a pris la décision de principe suivante : dans les relations bilatérales avec les États de provenance et de transit d'où proviennent des mouvements migratoires incontrôlés, il faut notamment faire dépendre les prestations de la Suisse d'une collaboration efficace en matière de migrations. En appliquant ce principe, celui de la conditionnalité politique, on doit entre autres obtenir le retour dans leur pays d'origine de personnes dont il est impossible de régler les conditions de résidence en Suisse.

2.6 Encouragement du retour volontaire dans le cadre de nouveaux programmes

Outre ces mesures, dont le but est d'augmenter l'efficacité et l'efficience de l'exécution des décisions, le Conseil fédéral continuera d'accorder une importance particulière à l'encouragement du retour volontaire. Tant le programme d'aide au retour et à la réintégration mis sur pied pour la Bosnie-Herzégovine que celui en cours pour le Kosovo ont connu un franc succès. Bien qu'elles n'aient pas eu l'obligation juridique de quitter la Suisse cette année, 11 500 personnes environ étaient retournées de leur propre gré au Kosovo en date du 12 novembre 1999, ce qui, d'après la statistique officieuse, place notre pays en deuxième position après l'Allemagne (12 000 rapatriés). Les programmes suisses, qui misent sur la concertation et l'exploitation systématique des synergies en Suisse et à l'étranger, ont un effet durable en comparaison internationale, notamment par rapport à ceux des autres États d'accueil d'Europe occidentale ; ils ont d'ailleurs recueilli l'aval du HCR. C'est dans ce contexte que la DDC et l'ODR ont donné un caractère durable à leur collaboration en matière d'aide au retour individuelle, de soutien à la réintégration et d'assistance structurelle en instituant un groupe de gestion interdépartemental en matière d'aide au retour. Des équipes communes ont récemment entrepris l'élaboration de nouveaux programmes spécifiques à certains pays, tels le Sri Lanka, l'Éthiopie, l'Érythrée et la Somalie, le nord de l'Irak, la Turquie et le Pakistan.

3. Il semble que l'auteur de la motion parte de l'idée que l'organisation indépendante qu'il souhaite voir créer, laquelle devrait remplacer les structures récemment mises en oeuvre de l'ODR du fait de la nouvelle législation sur l'asile, devrait pouvoir faire directement appel, pour remplir son mandat, au soutien et aux prestations du DFAE et des autres autorités fédérales ou cantonales intéressées. Il va sans dire que les mesures visant à améliorer la collaboration dans le domaine de l'exécution des décisions, mesures arrêtées et mises en oeuvre pour partie par la Confédération et l'ensemble des cantons, s'en trouveraient intégralement mises en question ; de même, les objectifs que l'on cherche à atteindre en politique de l'asile et des migrations seraient eux aussi sérieusement menacés. Le Conseil fédéral ne voit pas quels seraient les gains d'efficacité et d'efficience que l'on pourrait attendre du changement de système envisagé. La nouvelle organisation serait, en effet, confrontée aux mêmes difficultés que les autorités responsables de l'asile et de l'exécution des décisions : il lui faudrait obtenir les documents de voyage pour les étrangers récalcitrants ou coupables d'abus. Quant à la réadmission d'étrangers, il lui faudrait traiter avec des États d'origine ou de provenance souvent rétifs ; elle serait en butte aux mêmes problèmes juridiques et techniques complexes qui se posent à l'heure actuelle dans les rapports avec les lignes aériennes commerciales au sujet du transport aérien sous escorte. En raison de son indépendance de l'administration, l'organisation privée serait à tous points de vue dans une situation délicate, vu son statut, pour représenter les intérêts suisses vis-à-vis des États de provenance ou d'origine et des États tiers.

Enfin, la création d'une nouvelle organisation entraînerait pour la Confédération des coûts supplémentaires difficilement quantifiables, car il faudrait créer des structures nouvelles, voire supplémentaires, en sus des anciennes. Ceci ne ferait qu'accroître les charges supportées par la Confédération dans le domaine de l'asile, pour lesquelles 1,459 milliard de francs environ ont été budgétés pour l'exercice 2000. On ne saurait justifier l'institution d'une telle organisation indépendante, ne serait-ce que parce qu'elle ne pourrait pas profiter des synergies qui se dégagent, au niveau des structures, du personnel et de l'administration, entre les autorités fédérales chargées de l'asile, notamment entre l'ODR et les services compétents du DFAE, phénomène qui aurait d'ailleurs une incidence négative sur les coûts. De plus, il faudrait créer de nouvelles structures au sein du DFAE s'il devait être appelé à aider, à la place de l'ODR, la nouvelle organisation nationale indépendante à obtenir les documents de voyage ou à établir l'identité ou la nationalité d'étrangers, etc.

Au vu de ce qui précède, le Conseil fédéral se refuse clairement à prendre des mesures qui aillent dans le sens de l'auteur de la motion. En outre, l'objectif de la requête est déjà réalisé du fait des décisions unanimement prises par la Confédération et les cantons en matière d'asile et particulièrement de renvois, décisions déjà mises en oeuvre pour l'essentiel, à savoir la création de la Division rapatriements par le DFJP et son implémentation au sein de l'ODR.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.