Antrag des Bundesrates

Il Consiglio federale propone di respingere la mozione.

Stellungnahme des Bundesrates

1. La richiesta del mozionante di delegare il sostegno dell'esecuzione di allontanamenti ed espulsioni, ossia l'acquisizione di documenti di viaggio validi, l'accertamento dell'identità e la provenienza nazionale degli stranieri tenuti a partire nonché l'organizzazione e lo svolgimento tecnico del rimpatrio dei richiedenti l'asilo allontanati mediante l'assegnazione di un mandato di prestazione a una nuova organizzazione (privata) indipendente e attiva su tutto il territorio, incaricata di garantire i rimpatri, solleva importanti obiezioni di diritto costituzionale. In materia d'asilo e di stranieri la competenza in materia legislativa spetta alla Confederazione (art. 69ter Cost. risp. art. 121 cpv. 1 nCost. del 18 dicembre 1998), mentre l'esecuzione degli allontanamenti è espressamente compito dei Cantoni. È quanto risulta dalla clausola generale di carattere sussidiario contenuta nell'articolo 3 nCost. a favore della competenza cantonale. Soltanto i Cantoni sono in condizione di eseguire gli allontanamenti e le espulsioni di stranieri senza un permesso di dimora in Svizzera, poiché sono gli unici a disporre del potere coercitivo in materia di polizia e quindi delle risorse organiche, logistiche e tecniche che servono all'esecuzione degli allontanamenti.

Se a livello federale e cantonale effettivamente vi fosse la necessaria volontà politica di istituire un'organizzazione nazionale indipendente preposta all'esecuzione a cui delegare le competenze di diritto pubblico richieste per l'espletamento del mandato di prestazione, ciò presupporrebbe nel contempo una parziale rinuncia al monopolio del potere coercitivo della Confederazione a favore di tali terzi (privati). Ciò significherebbe, per Confederazione e Cantoni, un adeguamento delle loro costituzioni e legislazioni.

Per l'esecuzione degli allontanamenti, oltre alle opportune misure coercitive di polizia, si renderebbe necessaria anche la delega di ulteriori competenze, segnatamente nella prospettiva dell'impiego di risorse di tipo organico, logistico, e sulla tecnica d'informazione nonché in relazione all'allacciamento strutturale in rete e alla posizione rispetto alle altre autorità federali e cantonali competenti in materia d'esecuzione (tra l'altro con DFAE/PA IV). Il terzo (privato) dovrebbe essere in primo luogo autorizzato ad accedere a tutti i dati disponibili nel settore dell'asilo e degli stranieri. Questo provvedimento solleverebbe tuttavia questioni estremamente spinose legate alla protezione dei dati. In particolare, occorrerebbe disciplinare in ambito legislativo la posizione giuridica del terzo, i diritti d'accesso nonché l'obbligo di segretezza. Infine, si porrebbe anche la questione relativa al diritto di procedura amministrativa, soprattutto in riferimento al trattamento di rimedi giuridici straordinari che molto spesso sono utilizzati nella fase dell'esecuzione dell'allontanamento. Si dovrebbe allora accertare se nel singolo caso si debba conferire a quest'organizzazione la facoltà di disporre di un'autorità esecutiva indipendente in vista dell'esecuzione (tecnica) degli allontanamenti e in che modo questi ultimi debbano eventualmente essere organizzati.

2. La ripartizione dei compiti e l'attuale situazione nel settore dell'esecuzione sono sfociate alla fine del 1997 in un'accesa controversia tra la Confederazione e i Cantoni. Il Dipartimento federale di giustizia e polizia (DFGP) e la Conferenza dei capi dei dipartimenti di giustizia e polizia (CCDGP) il 7 novembre 1997 hanno istituito un gruppo di lavoro paritetico per analizzare i grossi problemi che incontestabilmente esistono in questo settore e per elaborare adeguate proposte di soluzione. Di questo gruppo fanno parte - oltre agli esperti federali e cantonali - anche tre consiglieri di Stato di Zurigo, Ginevra e Soletta (direttori dei dicasteri di polizia). Il 29 giugno 1998 la CCDGP ha approvato all'unanimità il rapporto finale presentato dal gruppo di lavoro.

a) Assunzione di nuovi mandati d'esecuzione da parte della Confederazione

Il nocciolo dei 70 e passa provvedimenti è costituito dal rafforzamento a livello di personale, organizzazione, logistica e tecnica specialistica e informativa, del sostegno all'esecuzione fornito dalla Confederazione ai Cantoni. A ciò appartiene in particolare la creazione della Divisione "Rimpatrio" da parte del DFGP. La nuova unità organizzativa è stata sottoposta all'UFR per motivi strutturali e organizzativi.

La Divisione Rimpatrio è responsabile dell'acquisizione centralizzata di documenti di viaggio presso i principali Paesi di provenienza (la lista centrale dei Paesi allestita dall'UFR comprende attualmente oltre 85 Paesi di provenienza) e del sostegno all'esecuzione nell'intero settore dell'asilo e degli stranieri (art. 22a della revisione parziale della LDDS del 26 giugno 1998). Essa è competente per l'accertamento dell'identità e della provenienza nazionale degli stranieri, sempreché queste non abbiano potuto essere accertate già nel corso della prima o della seconda fase procedurale. In collaborazione con i servizi competenti del Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE), valuta e organizza i nuovi itinerari di ritorno e le nuove possibilità di viaggio. Essa coordina unitamente e subordinatamente ai Cantoni il ritorno spontaneo e l'esecuzione forzata, anche mediante l'organizzazione di speciali voli comuni in determinati Paesi di provenienza (attualmente in Africa occidentale e nel Vicino Oriente).

La Divisione, con un effettivo previsto di 33 posti, sarà pienamente operativa nel corso del 1° semestre del 2000; attualmente questi posti sono occupati al 60% circa, ma l'assunzione di nuovi collaboratori è in corso. Verso la fine di aprile del 2000 dovrebbe raggiungere l'effettivo previsto.

b) Potenziamento dell'effettivo e professionalizzazione degli organi d'esecuzione cantonali

Per contro, dai Cantoni ci si attende una prassi unificata in materia d'esecuzione e un'applicazione coerente della politica dell'Esecutivo federale. La Confederazione e i Cantoni hanno unanimamente convenuto che occorre potenziare nel loro effettivo gli organi d'esecuzione cantonali e, con il supporto della Confederazione, professionalizzarli dal profilo delle conoscenze linguistiche e tecniche. I Cantoni valutano inoltre le loro strutture esecutive e le adeguano costantemente alle condizioni dettate dalle contingenze.

c) Progetto concernente il controllo della procedura e dell'esecuzione

Mediante la creazione di un'altro servizio per il controllo della procedura e dell'esecuzione (CPE) si intende contribuire in futuro a una maggiore trasparenza nel settore dell'esecuzione e garantire lo svolgimento efficiente degli incarichi. Questi strumenti di controllo potranno documentare quale attività svolgono la Confederazione e i Cantoni nel settore dell'esecuzione e, d'altro canto, indicare in che modo sono espletati gli incarichi assunti. Dopo un accertamento della situazione effettiva, è stata condotta un'analisi procedurale nell'ambito della quale la procedura d'asilo e d'allontanamento è stata strutturata nel suo insieme. La Confederazione e i Cantoni hanno già convenuto e stabilito di comune accordo i primi criteri di valutazione. A partire dal 1° ottobre 1999 saranno rilevati i primi dati necessari a tale scopo.

d) Istituzionalizzazione della collaborazione con il DFAE

Di fronte alla scarsa collaborazione da parte di numerosi Paesi di provenienza, che va dal rilascio di documenti di viaggio fino al vero e proprio rifiuto di riaccettare i propri cittadini, l'UFR e i Cantoni hanno richiesto anche la collaborazione del DFAE. L'impiego temporaneo di personale diplomatico e consolare specializzato nella Divisione per il sostegno all'esecuzione consentono uno scambio ottimale di conoscenze. Inoltre, i contatti dell'UFR con i servizi esterni del DFAE sono stati istituzionalizzati. La formazione e il perfezionamento del personale consolare in materia di migrazione e in particolare nel settore dell'esecuzione sono stati rafforzati. Il DFAE, su richiesta dell'UFR, interviene inoltre presso le rappresentanze in Svizzera dei Paesi di provenienza e sostiene l'impegno delle autorità d'esecuzione per l'ottenimento di documenti di viaggio. L'esperienza dimostra che la presenza di diplomatici e di funzionari consolari negli aeroporti di Paesi di transito e di provenienza può contribuire a un rimpatrio efficace; per tale motivo l'UFR, in collaborazione con il DFAE, si occupa di coordinare il possibile impiego delle rappresentanze svizzere nei Paesi di destinazione interessati.

e) Applicazione della condizionalità politica nelle relazioni internazionali

Con decisione del 22 settembre 1999, il Consiglio federale ha stabilito che in linea di principio l'impegno della Svizzera, nell'ambito dei rapporti bilaterali con i Paesi di provenienza e di transito, dipenderà dai movimenti migratori incontrollati e anche da una collaborazione efficace nel settore delle migrazioni. L'applicazione della condizionalità politica mira inoltre a rendere possibile il rinvio nel Paese di provenienza delle persone la cui presenza in Svizzera non può essere regolarizzata.

f) Promozione del ritorno spontaneo nel nuovo programma per Paesi

Oltre a queste misure, che mirano direttamente a un aumento dell'efficienza e dell'adeguatezza del settore dell'esecuzione, il Consiglio federale attribuisce anche per il futuro grande importanza alla promozione del ritorno spontaneo. Sia il programma di aiuto al ritorno e di reinserimento per la Bosnia e l'Erzegovina sia l'attuale programma per il Kosovo hanno dato risultati estremamente positivi. Benché per l'anno in corso non esista ancora nessun obbligo legale di far ritorno in Kosovo, la Svizzera si situa al secondo posto delle statistiche ufficiose delle persone rimpatriate poiché il 12 novembre 1999 essa contava circa 11'500 partenti, e la Germania 12'000. I programmi svizzeri, con il loro impiego di progetti in rete e il conseguente sfruttamento di sinergie tra l'aiuto in Svizzera e all'estero, rispetto agli altri Paesi - in particolare rispetto agli altri Paesi d'accoglienza dell'Europa occidentale - hanno raggiunto un effetto duraturo, riscuotendo fra l'altro il consenso dell'Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR). Su queste basi, la DSC e l'UFR hanno istituzionalizzato la collaborazione nel settore dell'aiuto individuale al ritorno e al reinserimento nonché dell'aiuto strutturale sul posto nell'ambito di un gruppo direttivo interdipartimentale (GDI). Mediante l'istituzione di gruppi comuni incaricati del progetto hanno dato avvio recentemente all'elaborazione di nuovi programmi nazionali specifici per Sri Lanka, Etiopia, Eritrea e Somalia, Irak del nord, Turchia e Pakistan.

3. Evidentemente il mozionante parte dal presupposto che l'organizzazione indipendente incaricata di garantire i rimpatri da lui auspicata, che dovrebbe sostituire le strutture create proprio di recente presso l'UFR con l'entrata in vigore della nuova legislazione sull'asilo potrebbe, nell'ambito dello svolgimento del mandato di prestazione, intervenire direttamente sulle misure di sostegno e sulle prestazioni di servizio del DFAE nonché delle altre autorità federali e cantonali coinvolte. È ovvio che in questo modo sarebbero completamente rimesse in discussione le misure per migliorare la collaborazione strutturale nel settore dell'esecuzione decise e in gran parte già applicate da Confederazione e Cantoni, minacciando così seriamente gli obiettivi della politica d'asilo e di migrazione. Il Consiglio federale non vede quale vantaggio potrebbe derivare dal cambiamento di sistema proposto in termini di efficienza ed adeguatezza nel settore dell'asilo. La nuova organizzazione dovrebbe far fronte agli stessi problemi complessi in materia d'esecuzione ai quali si trovano confrontate le autorità responsabili in materia d'asilo e di esecuzione: dovrebbe procurare documenti di viaggio agli stranieri renitenti e che commettono abusi. Per quanto concerne la riaccettazione degli stranieri, sarebbe spesso costretta a trattare con Paesi di provenienza e d'origine non disposti a cooperare e dovrebbe far fronte agli stessi problemi complessi di natura legale e tecnica che si pongono oggi nelle controversie che le vedono opposte alle compagnie aeree commerciali in merito ai trasporti scortati per via aerea. A causa del suo statuto (privato) indipendente dall'autorità, l'organizzazione sarebbe da ogni punto di vista svantaggiata nella difesa degli interessi della Svizzera nei confronti di Paesi di provenienza, Paesi d'origine o Paesi terzi.

La creazione di una nuova organizzazione d'esecuzione comporterebbe infine per la Svizzera costi supplementari per un ammontare indeterminato non noto, poiché oltre alle strutture già esistenti dovrebbero esserne create altre in ogni caso supplementari. Ciò costituirebbe un onere supplementare per la Confederazione alla voce "spese nel campo dell'asilo" che, per l'anno 2000, sono state preventivate a circa 1,459 miliardi di franchi. L'istituzione di una simile organizzazione indipendente non è giustificata già per il solo fatto che non potrebbe usufruire delle sinergie di carattere strutturale, organico e amministrativo esistenti fra le autorità federali preposte all'asilo e i servizi competenti del DFAE; quindi anche per questo motivo risulterebbe svantaggiosa in termini di costi. Inoltre, si dovrebbero creare nuove strutture anche presso il DFAE se quest'ultimo dovesse trattare - invece che con l'UFR - con l'organizzazione nazionale incaricata di garantire i rimpatri nell'acquisizione di documenti di viaggio o di dichiarazioni d'identità o di cittadinanza, ecc..

In base a quanto esposto, il Consiglio federale si rifiuta chiaramente di adottare i provvedimenti richiesti dal mozionante. Le misure decise e in gran parte già applicate dalla Confederazione d'intesa con i Cantoni in ambito procedurale ed esecutivo - segnatamente la creazione della Divisione specializzata per il sostegno all'esecuzione da parte del DFGP e la sua realizzazione in seno all'UFR - adempiono già, sostanzialmente, alle richieste dell'autore della mozione.

Il Consiglio federale propone di respingere la mozione.